II SA/Kr 284/05

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Mariusz Kotulski ( spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi I.W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. skargę oddala II SA/Kr 284/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999r. Nr[...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 października 2001 r. do 19 listopada 2001 r. Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2002r., nr[...] rozstrzygnięte zostały zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Wskutek wniesionych skarg Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. stwierdził nieważność tej uchwały. Dodatkowo wyrokiem z dnia 5 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 17 września 2002r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W wyniku tych orzeczeń Sądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożono ponownie w dniach od 8.03.2004r. do29.03.2004r. W dniu 13 kwietnia 2004r. zarzut do powyższego projektu wniosła I.W. (zwana dalej skarżąca) właścicielka działek nr "1", "2", "3", "4", "5" i "6". W swoim zarzucie I.W. sprzeciwia się projektowi przeprowadzenia przez w/w działki drogi S-l. Realizacja tego projektu spowoduje przecięcie działek ruchliwą drogą i zakaz zabudowy na pozostałych ich częściach. Skarżąca uważa, że planowana droga będzie przebiegać po terenach bagiennych, unikalnych przyrodniczo, a także pogorszy istniejącą równowagę wodną. Z tych też względów skarżąca nie wierzy, że służby państwowe dopilnują systematycznego oczyszczania i konserwacji rowów odwadniających. W znaczącej części swego zarzutu skarżąca opisała również historię swojej rodziny. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...].05.2004r. Nr[...] odrzuciła powyższy zarzut. A następnie wskutek skargi I.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.10.2004r., sygn. akt II SA/Kr 859/04 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy w B. jest niewystarczające, gdyż nie indywidualizuje omawianej sytuacji, nie odnosi się do sformułowań wniesionego zarzutu i w niczym nie nawiązuje do sytuacji prawnej poszczególnych działek - przed i po wprowadzeniu planu w życie. Nie wytłumaczono też w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie powołanych przepisów prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu skarżącej z 13.04.2004r. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...].01.2005r. Nr[...] odrzuciła powyższy zarzut I.W. W uzasadnieniu tej uchwały opisano dotychczasowe postępowanie w przedmiocie wniesionego zarzutu oraz wskazano, iż zarzut wniesiony został w 15 dniu po upływie okresu wyłożenia planu - co jest okolicznością wystarczająca do odrzucenia tego zarzutu. Mając jednak na uwadze zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej Rada Miejska również merytorycznie ustosunkowała się do zgłoszonego zarzutu. Wskutek tego Rada wskazała, iż planowana droga ekspresowa typu S jest projektowana wyłącznie na jednej z działek ewidencyjnych, których właścicielką jest skarżąca, tj. przez działkę nr "6" i nie dzieli tej działki, a jedynie zajmuje jej wschodnią część. "Należy zauważyć, że cała działka "6" jest oddzielona od reszty nieruchomości istniejąca drogą. Dodatkowo z projektu planu wynika, że nieruchomość Pani I.W. znajduje się obszarze M3. Z części tekstowej projektu planu wynika, że obszar M3, to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej. Znaczna część nieruchomości zainteresowanej mieści się w paśmie potencjalnych zagrożeń hasłem komunikacyjnym." Nieprawdziwe są twierdzenia zawarte w zarzucie, że projekt planu wprowadza na działkach innych niż działka nr "6" zakaz zabudowy - jest bowiem dokładnie odwrotnie, a na samej działce nr "6" ograniczenia w zabudowie mogą dotyczyć wyłącznie pasa drogowego. Nawet zresztą w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczeniowymi nie jest wykluczone umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją komunikacyjna drogi. "Niedopuszczalnym na etapie procedury planistycznej jest twierdzenie, że budowa drogi zabierze część działek" - plan określa bowiem tylko przeznaczenie terenu, a nie jego faktyczne wykorzystanie. "Porównując sytuację prawną nieruchomości Pani I.W. w stanie prawnym obowiązującym do 31.12.2002r. stwierdzić należy, że ulega ona poprawie. W projekcie planu ograniczono bowiem szerokość pasa zarezerwowanego pod przebieg trasy S-1 w stosunku do planu poprzednio obowiązującego ponad dwukrotnie. W poprzednim planie prawie cała działka "6" znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod powyższą drogę." W uzasadnieniu uchwały wskazano także na znaczenie planowanej drogi w układzie komunikacyjnym województwa i kraju. Ponieważ jej przebieg ma charakter liniowy odstąpienie od ustalonej w projekcie planu lokalizacji trasy i jej szerokości jest niemożliwe. "W przypadku bowiem inwestycji liniowej o tak wysokich parametrach technicznych jak droga typu S, ewentualna zmiana przebiegu na jednym odcinku rzutowałaby na dalszą trasę, również w gminach sąsiednich, co nie jest możliwe przy już określonym przebiegu i postępującym zainwestowaniu. Tego typu działanie prowadziłoby również do konieczności dokonania korekt w Planie Zagospodarowania Województwa [...]." Warunki techniczne trasy wynikają natomiast z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz.430). Odnośnie innych zarzutów skarżącej wskazano, iż nie można ustosunkować się precyzyjnie np. do ogólnie wyrażonego zarzutu pogorszenia "stanu zainteresowanej i jej rodziny". A odnośnie jej niewiary w sprawność "służb państwowych" co do systematycznego oczyszczania i konserwacji urządzeń melioracyjnych - nie jest przedmiotem projektu planu. Natomiast kwestia zachowania unikalnego zasobu przyrodniczego terenów sąsiednich (na nieruchomości zainteresowanej zasoby takie nie występują) wykracza poza zakres zarzutu jaki podnieść można w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (brak naruszenia interesu prawnego). Wskazano, że Rada Miejska nie działała w sposób dowolny, ale rozważyła wszystkie okoliczności przemawiające za i przeciw odrzuceniu wniesionego zarzutu w kontekście powołanych przepisów prawa. Skargą z dnia 14 lutego 2005r. I.W. skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła, iż uchwała ta jest sprzeczna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadesłane jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. W ogóle bowiem nie otrzymała żadnej odpowiedzi na jej zarzuty zawarte w piśmie z dnia 19.11.2001r. (nie doręczono jej w tym przedmiocie żadnej uchwały Rady Miejskiej B.); zarzucanie przekroczenie terminu do wniesienia zarzutów w kwietniu 2004r. jest spóźnione, ponieważ takie argumenty należało wnieść na etapie postępowania sądowego zakończonego poprzednim wyrokiem WSA z dnia 12.10.2004r., sygn. akt II SA/Kr 859/04, co więcej mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (na podstawie art. 1 pkt 2 i art.2 k.p.a.); wreszcie jeżeli faktycznie zmniejszona została strefa oddziaływań i zmniejszona odległość między liniami rozgraniczającymi drogi S-1, to projekt planu został zmieniony i winien być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. "Pomimo owego rzekomego "zmniejszenia" odległości między liniami rozgraniczającymi, moja działka numer "6" nadal znajduje się w jezdni drogi, a wiec nadal jest zagrożona możliwością wywłaszczenia, a co najmniej poważnych ograniczeń w korzystaniu z tej działki." W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła ojej oddalenie wskazując, że nie zgadza się z zarzutem wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zarzuty skarżącej z 19.11.2001r. zostały w całości uwzględnione przez Zarząd Gminy, a w takiej sytuacji przepisy prawa przewidują konieczności doręczenia stosownej uchwały. Do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu zmniejszenia strefy oddziaływania i odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi S-1 bez ponownego wyłożenia projektu planu, organ wskazuje że nastąpiło to w stosunku do ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania terenu, a nie w stosunku do poprzedniej wersji projektu planu. Nie ma mowy zatem o potrzebie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wreszcie na tym etapie planowania w ogóle nie jest możliwe ustalenie, czy jakakolwiek część nieruchomości skarżącej znajdzie się w jedni planowanej drogi, a w konsekwencji czy zajdzie potrzeba wywłaszczenia i w jakiej części działki nr "6". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanym służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Zwracał już na to uwagę stronom Sąd w swoich poprzednich wyrokach. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie zasady lokalizowania projektowanej drogi S-1 (Al (P.) – D.G. – B.-B. –C.). Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej (zawartym w zarzucie) planowana droga nie przechodzi przez wszystkiej działki będące jej własnością a tylko przez jedną z nich nr "6" i to tylko w jej części. Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż do procedury planistycznej w przedmiotowym zakresie nie mają zastosowania uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut skarżącej naruszenia art.1 pkt 2 i art.2 k.p.a. Wynika to w sposób oczywiście jasny z brzmienia tych artykułów oraz stabilnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (np: wyrok NSA z 30.03.2005r., sygn. akt OSK 1315/04). Co więcej bezzasadny jest zarzut, iż skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na swoje zarzuty wniesione w dniu 19.11.2001r., gdyż zostały one uwzględnione uchwałą Zarządu Gminy B. z dnia [...].05.2002r., nr[...]. W takiej sytuacji przepisy prawa nie przewidują jakiejś szczególnej procedury - obowiązku -zawiadamiania wnoszącego zarzut o jego uwzględnieniu i przesłaniu mu takiej uchwały. Skarżąca mogła dochowując minimum należytej staranności sama dowiedzieć się w Urzędzie Gminy B. o losach wniesionego w 2001r. zarzutu. Zresztą wynikający z tego uwzględnienia żądania skarżącej sposób użytkowania terenu uwidoczniony został już w aktualnym projekcie planu wystawionym do publicznego wglądu w dniach od 8.03.2004r. do 29.03.2004r. Wreszcie całkowicie bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, iż projekt planu został zmieniony i dlatego wymaga ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Przypuszczać jedynie można, iż twierdzenie to spowodowane jest niezrozumieniem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż w jej treści w sposób jasny wskazano, iż w projekcie planu ponad dwukrotnie ograniczono szerokość pasa zarezerwowanego pod przebieg trasy S-1 w stosunku do planu poprzednio obowiązującego w Gminie B., a nie do poprzedniej wersji projektu planu. Projekt planu, do którego skarżąca wniosła zarzut, nie uległ zmianie - tym samym nie wymaga ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Dodać także należy, iż organ jest zobowiązany przedstawić wszelkie argumenty dotyczące możliwości rozpatrzenia wniesionego zarzutu (np. uchybienia terminu do jego złożenia) na każdym etapie postępowania i czynić zarzut z tego organom nie sposób, zwłaszcza że organ prawidłowo zinterpretował stan faktyczny i prawny zaistniałych w tym zakresie okoliczności. Co do innych kwestii podniesionych w zarzucie i skardze do Sądu, to stwierdzić należy, iż odnoszą się one do konkretnych rozwiązań planistycznych, które nie są przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego (jest nim wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutu, a nie uchwała o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz do lokalizacji planowanej drogi w terenie i ewentualnego wywłaszczenia działki nr "6" - co będzie wówczas przedmiotem odrębnych postępowań jurysdykcyjnych przed organami administracji publicznej. Na tym etapie kwestie są przedwczesne i nie podlegają jakiemukolwiek rozstrzygnięciu przez radę gminy (pomijając już oczywistą tu kwestię braku kompetencji rady gminy do rozstrzygania tych kwestii) w uchwale o uwzględnieniu lub o odrzuceniu zarzutów, a w konsekwencji wykraczają na tym etapie poza kontrolę sądu administracyjnego. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).