II SA/Kr 284/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala II SA/Kr 284/11 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 r., orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej jako parcele nr 1, 2, 3 , 4 , 5, 6 objętych KW nr [...]. Kolegium podało, że oryginału w/w decyzji nie posiadają zarówno wnioskodawcy jak i obecny użytkownik wieczysty oraz organy administracji publicznej nie posiadają oryginału decyzji. W efekcie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymało w mocy decyzję własną. Kolegium podało, że organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. (II SA/Kr 1191/06) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Analiza akt sprawy wykazała, że organ administracyjny zaniechał zaznajomienia się z treścią księgi wieczystej nr [...] założoną dla nieruchomości a także dołączonym do niej zbiorem dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się jedynie z zapytaniem do Urzędu Miasta K. - Wydziału Organizacji Nadzoru -Referat Archiwum, czy w jego zasobach nie znajduje się decyzja z [...] sierpnia 1984 r. Organ administracji nie zwrócił się natomiast z takim zapytaniem do Archiwum Państwowego. Po cyt. wyroku WSA w Krakowie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że Kolegium wystąpiło do Sądu Rejonowego w K. Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz do Archiwum Państwowego w K. , o przesłanie do akt sprawy uwierzytelnionej kopii objętej wnioskiem decyzji, ewentualnie o udzielenie informacji w tej sprawie. Jednakże decyzji nie udało się odnaleźć ani w aktach KW nr [.,..] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. , ani też w zasobach Archiwum Państwowego w K. Stąd też Kolegium zwróciło się dodatkowo do Starostwa Powiatowego w K. oraz ponownie do Archiwum Urzędu Miasta K. celem ustalenia, czy w/w decyzja nie została tam przekazana czy też zwrócona do Archiwum. W efekcie kolejnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 r. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że Sąd Rejonowy dla [...] w K. przesłał uwierzytelnioną kserokopię żądanego dokumentu. Odpadły więc faktyczne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tym samym, z uwagi na fakt, iż zmienił się stan faktyczny sprawy, decyzja SKO z dnia [...] października 2009 roku umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winna zostać uchylona. Kolegium wskazuje, że w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności strona wskazała, iż organ administracji rażąco naruszył art. 34 oraz art. 49 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość oznaczona jako parcela nr 7 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 26 marca 1954 roku. Jak ustalono w toku postępowania w sprawie zwrotu działki nr 8 zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r., celem wywłaszczenia była rozbudowa lotniska, które zostało zlikwidowane w latach 60-tych. Wywłaszczona nieruchomość winna być zatem zwrócona na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] sierpnia 1984 roku nie jest obarczona wadami, o jakich mowa wart. 156 § l k.p.a. - co za tym idzie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wskazano, że decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wydana decyzja jest zgodna ze wskazanymi przepisami. Wnioskodawca powołuje się na naruszenie przez decyzję przepisu art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem - nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W omawianej sprawie brak jednak decyzji właściwego organu o ustaleniu, iż nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustalanie przesłanek faktycznych wydania decyzji o ustaleniu, iż nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, nie może być dokonywane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Na powyższą decyzję SKO w K. Z.T. , działająca przez pełnomocnika, syna - A.T. , skierowała w dniu 20 stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy K.[...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. mimo, iż zawiera wady to nie kwalifikuje się ani do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 158 kpa o co wnosiła strona, ani nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi napisano, że poza sporem jest fakt, że przedmiotowe nieruchomości nabyte zostały przez Skarb Państwa poprzez wywłaszczanie i nie zostały wykorzystane na cel publiczny orzeczony w wywłaszczeniu tylko zostały zbyte na rzecz podmiotów trzecich w formie oddania ich w użytkowanie wieczyste. Stan ten potwierdziło SKO w ustaleniach postępowania i uzasadnieniu swojej decyzji. Jednakże SKO wyprowadza z tak stwierdzonego stanu faktycznego i prawnego nieoczekiwane lecz błędne konsekwencje stwierdzając, iż mimo faktu, iż nieruchomość nie została zwrócona nie można stwierdzić nieważności decyzji oddającej nieruchomość osobom trzecim z wyraźnym pogwałceniem • prawa do zwrotu byłych właścicieli albowiem ten sam organ, który wydał wadliwą decyzję nie wydał wcześniej rzekomo wymaganej decyzji ,,o stwierdzeniu zbędności na cele dla których orzeczono wywłaszczenie" . Stanowisko SKO trudno uznać za prawidłowe z kilku względów. Po pierwsze przepisy art. 34 ustawy z 1958 roku nie nakładają na organy administracji obowiązku stwierdzania zbędności cele, dla których orzeczono wywłaszczenie w drodze decyzji. Napisano tu, że organ administracji, który nie tylko zbył na rzecz podmiotu trzeciego w drodze decyzji nieruchomość, która winna być zwrócona wywłaszczonemu właścicielowi, to jeszcze na dodatek, nie wydał decyzji o zbędności na cel oznaczony w wywłaszczeniu ani nawet nie prowadził w tym zakresie postępowania choć powinien. Naruszenie uprawnienia do zwrotu nieruchomości jest ewidentne w każdym przypadku - czy była czy też nie było rzekomo koniecznej decyzji wstępnej. Zarzucono dalej, że SKO prowadziło postępowania bez wzięcia pod uwagę zasadniczej treści wniosku i bez wzięcia pod uwagę art. 158 kpa w zw. art. 156 § 2 kpa. Strona wnosiła w swoim pierwotnym wniosku jedynie o wydanie decyzji o "stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa" w odniesieniu do decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]. . Jest to rozstrzygnięcie o którym mowa wart. 158 kpa - trudno sobie bowiem wyobrazić sytuację zwrotu tej nieruchomości, gdy została ona scalona z innymi nieruchomościami a w sposób zintegrowany zabudowana. Toteż strona nie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z 1984 r. lecz jedynie "stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa" na co kpa zezwala. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że nie można twierdzić, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 34 i art. 49 ustawy dnia 12 marca 1958 r. albowiem przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej dla wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Naruszenia tych przepisów przez organ wydający decyzję o oddaniu gruntu państwowego użytkowanie wieczyste można by się dopatrywać wyłącznie w sytuacji, gdyby w obrocie prawnym istniało orzeczenie stwierdzające, że nieruchomość jest zbędna na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu. Orzeczenie takie było wydawane było w odrębnym postępowaniu należącym do właściwości innego organu administracji państwowej, a zatem ustalanie, czy nieruchomość mająca być oddaną w użytkowanie wieczyste stała się zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu nie mogło być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji państwowej szczebla podstawowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Organ ten co najwyżej winien ustalić, czy nie istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie wojewody stwierdzające zbędność gruntu na cele określone w wywłaszczeniu. Ustalanie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, czy grunt ten był zbędny na cel określony przy wywłaszczaniu nieruchomości wykracza poza kompetencje tego organu. Zauważyć bowiem należy, iż stwierdzenie zbędności gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie należało, jak również w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie należy, do kompetencji organu orzekającego w przedmiocie weryfikacji decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, dlatego też samorządowe kolegium odwoławcze nie jest uprawnione do samodzielnego ustalania tego faktu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji ma obowiązek oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, nie może ponownie prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Skoro zatem nie istniało w obrocie prawnym orzeczenie stwierdzające zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może być mowy o naruszeniu art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwłaszcza, iż przepisy tej ustawy nie miały zastosowania przy oddawaniu gruntów w użytkowanie wieczyste. Pozostałe ustępy cyt. artykułu regulują kwestie związane z wydaniem decyzji o zwrocie nieruchomości i nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Art. 49 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości również nie mógł być naruszony przez organ orzekający w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Podstawą prawna dla takiej decyzji były wówczas przepisy cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a te nie zostały naruszone przez kwestionowaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej działają w granicach spraw administracyjnych. Sprawa taka powstaje wtedy, gdy norma prawna łączy z powstałym stanem faktycznym skutek w postaci obowiązku lub możliwości wydania decyzji administracyjnej. Ramy poszczególnych spraw administracyjnych wyznaczają więc przepisy prawa żaden podmiot stosujący prawo nie może tych ram przekraczać i nie może mieszać ze sobą poszczególnych spraw. Jeżeli zachodzi potrzeba połączenia ze sobą różnych wątków lub różnych uregulowań np. po to, żeby ustalić, że jedna decyzja będzie konsekwencją innej a jedna sprawa będzie kontynuacja innej, może to zrobić wyłącznie ustawodawca, wprowadzając specjalne wspólne unormowania. W analizowanej tu sprawie mamy do czynienia właśnie z dwoma odrębnymi regulacjami, połączonymi z dwoma odrębnymi stanami faktycznymi, a więc z dwoma niezależnymi od siebie sprawami administracyjnymi. Skarżąca miesza je ze sobą w sposób nieuprawniony a w konsekwencji jej zarzuty wobec zaskarżonej decyzji nie są trafne. Pierwszą sprawę stanowi kwestia rozstrzygnięta decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Była to sprawa wyznaczona przez przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Powyższa decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, została wydana w oparciu o przepisy właśnie tej ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym, który uzasadniał oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Całkowicie odrębne jest natomiast zagadnienie ewentualnego zwrotu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co prawda, fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste może być przeszkodą dla uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 5 możliwe jest podważanie aktu oddania go w użytkowanie wieczyste, to jednak drogą do tego podważenia nie może być argumentacja twierdząca, że przy oddawaniu gruntu w użytkowanie wieczyste naruszono jakiekolwiek przepisy ustawy z 1958 r. Przepisy te nie dotyczyły bowiem użytkowania wieczystego a dotyczyły samego wywłaszczenia lub właśnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego argumentacja skarżącej nie może być uznana za trafną i jej twierdzenia nie mogły być podstawą do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 1984 r. Powinnością sądu administracyjnego, który nie jest związany granicami i argumentacja skargi jest wszakże sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza obiektywnego porządku prawnego i czy nie jest ona wadliwa z innych przyczyn, niż te, które zostały wskazane w skardze. Analiza zaskarżonej decyzji z tego punktu widzenia wykazała, że jest ona prawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie uznało, że nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z 1984 r. W szczególności decyzja ta nie tylko nie naruszyła prawa w sposób rażący, ale w ogóle prawa nie naruszyła. Wspomniana ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. stanowiła wystarczającą podstawę prawna dla wydania tego rodzaju decyzji i podstawa ta nie została naruszona. W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)