II SA/Kr 284/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Starosty [...] z dnia 1 lipca 2011 r. [...] o podjęciu postepowania jak również postanowienie Starosty [...] z dnia 10 października 2006 r. [...] o zawieszeniu postępowania. Przedmiotem skargi A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest decyzja Wojewody z dnia [...].12.2012 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia 29.06.2012 r. (znak: [...]) orzekająca o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr [...] ,[...] i części działki nr [...] położonych w obr. [...] w K. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: A.B. pismem z dnia 23 kwietnia 1990 r. wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna [...] gm. kat. Ł. , położonej przy ul. [...] w K. . Wymieniona parcela katastralna 1. kat. [...] o pow. 1444 m2, obj. Lwh [...] b. gm. kat. Ł. , została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta K... z dnia [...] maja 1960 r. (nr [...] ), w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64). Celem wywłaszczenia wskazanym w sentencji tego orzeczenia była budowa szkoły, w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych. Parcela l. kat. [...] . gm. kat. Ł., w dacie wywłaszczenia wpisana była jako własność: J.B. i S.L. . Postanowieniem Sądu Powiatowego dla Miasta K. w K. Wydział II Niesporny z dnia 10 kwietnia 1962 r. (sygn. akt II [...]) spadek po zmarłym w dniu 16 września 1939 r. J.B. nabyli: M.B. w 1/4 części i A.B. w 3/4 częściach. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 28 lutego 1989 r. Sygn. akt [...] spadek po zmarłej w dniu l listopada 1988 r. M.B nabył A.B. w całości. Organ I instancji wskazał, że analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej wykazała, że wnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej [...] b. gm. kat. Ł. odpowiadają działki: nr [...] nr [...] oraz część działki nr [...], położone w obrębie [...]ewidencyjna [...] w K. . Pismem z dnia 28 sierpnia 2006 r. A.B. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania (nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania za udział w wysokości 1/2 części nieruchomości oznaczonej [...]. kat. [...] b, gm. kat.Ł. , przyznanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 27 kwietnia 1961 r., nr [...] z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 30 maja 1960 r. .,nr [...] . . Uwzględniając wyżej wspomniany wniosek oraz mając na uwadze treść art. 98 § l k.p.a., po uzyskaniu zgody drugiej strony postępowania, tj.: Gminy K. - postanowieniem z dnia 10 października 2006 r. nr [...] Starosta K. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu działek: nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] , pół. w obr. [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...]. gm. kat. Ł. prowadzone z wniosku A.B. . W wyżej wymienionym postanowieniu strony zostały pouczone o konsekwencji niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od jego zawieszenia. Organ wskazał, że postanowienie Starosty K. z dnia 10 października 2006 r. stało się ostateczne z dniem 26 października 2006 r., zatem okres 3 lat, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 26 października 2009 r. W tym czasie żadna ze stron nie wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. W zaistniałej sytuacji, postanowieniem z dnia l lipca 2011 r. nr [...] Starosta K. podjął zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia i obowiązujący stan prawny orzeczono o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - prowadzonego na wniosek A.B. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa działek: nr [...] ,[... ] części działki nr [...], pół. w obr. [...] w K. , w granicach wywłaszczonej parceli [...]. gm. kat. Ł . Jako podstawę prawną umorzenia wskazano art. 105 § l Kpa Odwołanie od opisanej decyzji wniósł A.B. i żądając "przywrócenia zawieszenia postępowania o zwrot przedmiotowej działki do czasu ostatecznego podjęcia decyzji o nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej w K. dnia 30.05.1960 r. i z dnia 27.04.1961 r. Nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11.04.2012 r. i po wydaniu przez Wojewodę decyzji w tej sprawie, do czego zobowiązał się w pismach z dnia 27.04.2012 r". Wojewoda decyzją z dnia 31.12.2012 r. (znak: [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że na podstawie potwierdzenia odbioru przesyłki listowej adresowanej do A.B. ustalone zostało, iż postanowienie Starosty K. z dnia 10 października 2006 r. o zawieszeniu na wniosek A.B. postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] w sprawie zwrotu działek nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], pół. w Obr [...] m. K. zostało odebrane przez wymienionego adresata w dniu 18 października 2006 r. Wskazano, iż zgodnie z art. 110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję (lub postanowienie do którego na podstawie art. 126 kpa przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie), jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wskazano, iż w orzecznictwie na tle tej regulacji utrwalił się pogląd, że decyzja administracyjna (postanowienie) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania. Innymi słowy z chwilą doręczenia stronie decyzji (postanowienia) - wchodzi ona do obrotu prawnego. Natomiast decyzja sporządzona, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia (wyrok NSA z dnia 26 marca 2001 r., sygn. V SA 90/00, LEX nr 51328 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., sygn. VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164 oraz z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504). W konsekwencji stwierdzono, iż w dniu 18 października 2009 r. upłynął trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Z uwagi na fakt, iż żadna ze stron nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie tego postępowania w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, zgodnie z treścią art. 98 § 2 kpa żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu działek: nr [...] ,[...] i części działki nr [...] pół. w obr. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. 111 b. gm. kat. Ł. należało uznać za wycofane, a w konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, należało umorzyć przedmiotowe postępowanie. Uznano więc, iż decyzja organu I instancji -jest prawidłowa. W skardze do sądu administracyjnego na wymienioną decyzję A.B. podał, że pismem z dnia 28.08.2006 r. zwrócił się o zawieszenie postępowania o zwrot działek - do czasu wydania przez WSA decyzji w sprawie zapłaty za te działki. Postanowieniem z dnia 10.10.2006 r. Starosta K. zawiesił prowadzone postępowanie. Pismem z dnia 6.10.2009 r. skarżący zwrócił się do Starosty o przedłużenie zawieszenia tego postępowania ze względu na trwające w Ministerstwie Infrastruktury postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1960 r. Dalej wskazał skarżący, iż postanowieniem z dnia 1.07.2011 r. Starosta K. poinformował go o podjęciu zawieszonego postępowania o zwrot działki. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie, Wojewoda stwierdził (w postanowieniu z dnia 12.09.2011 r.) jego niedopuszczalność. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 20.01.2012 r. potwierdził słuszność stanowiska Wojewody. Decyzją zaś z dnia [...].06.2012 r. Starosta K. umorzył postępowanie, nie odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego faktu, iż pismem z dnia 26.10.2009 r. (tj. przed upływem 3 lat od zawieszenia postępowania) zwrócił się o jego dalsze zawieszenie. W odpowiedzi aa skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji Wojewody z dnia [...].12.2012 r. (znak: [...]) oraz utrzymanej w mocy tą decyzją - decyzji Starosty K. z dnia [...].06.2012 r. (znak: [...]) orzekająca o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu działek - wykazała, iż decyzje te nie są prawidłowe albowiem wydane zostały w postępowaniu, w którym naruszono przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie było wynikiem przyjęcia przez orzekające organy administracji, iż żądanie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek strony (art. 98 par. l Kpa), nie zostało złożone w terminie 3 lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu. Przyjęte zapatrywanie należy ocenić krytycznie. Już bowiem akt administracyjny, który determinował rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji - tj. postanowienie Starosty K. z dnia 10.10.2006 r. (znak: [...] ) o zawieszeniu postępowania administracyjnego -. nie był prawidłowy. Należy wskazać, że wydając powyższe postanowienie organ uznał, że podstawą zawieszenia postępowania jest wniosek skarżącego z dnia 28.08.2008 r. (k. [...]) i brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania - tj. Prezydenta Miasta K. Jako podstawę prawną tego postanowienia wskazano art. 98 par. l Kpa, wg którego organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazać jednak należy, że analiza wniosku A.B. 28.08.2006 r. prowadzi do konkluzji, iż przedstawiona wyżej ocena przez organ tego wniosku i jego kwalifikacja prawna - nie były prawidłowe. W przedmiotowym bowiem piśmie z dnia 28.08.2006 r. A.B. no domagał się zawieszania toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości - do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie kwestii "zapłacenia należności za wywłaszczoną parcelę". Tak zatem sformułowany wniosek, wprost wskazujący na istniejące, zdaniem wnioskodawcy, przeszkody w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, winien być przez organ oceniony w kontekście ewentualnego wystąpienia przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której stanowi przepis art. 97 par. l pkt 4 Kpa. Organ winien zatem ocenić, czy rozpoznanie przez sąd administracyjny kwestii wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też wpływu takiego nie ma. W zależności więc od przyjętych ocen, organ winien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w oparciu o powołany wyżej przepis lub też odmówić zawieszenia tego postępowania uznając, iż kwestia odszkodowania pozostaje bez wpływu na postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast potraktowanie pisma A.B. nia 28.08.2006 r. jako wniosku o zawieszenie postępowania, a następnie wydanie postanowienia z dnia 10.10.2006 r. było, w przedstawionych realiach sprawy, nieuprawnione, a przez to wadliwe. Tak samo ocenić należy całkowite pominięcie i nierozpoznanie przez organ I instancji wniosku zawartego przez skarżącego w piśmie z dnia 6.10.2009 r. w którym skarżący zwrócił się o "przedłużenie zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości. Powyższy wniosek skarżący uzasadniał faktem, iż przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Starosta nie ustosunkował się do powyższego pisma i zawartych w nim twierdzeń oraz nie ocenił, jaki wpływ na 5 zawieszone postępowanie o zwrot nieruchomości ma okoliczność, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Nawet bowiem w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne było wadliwie zawieszone na wniosek strony, to organ administracji w trakcie takiego zawieszenia, zobowiązany jest do badania, czy nie uległa zmianie podstawa zawieszenia (np. w oparciu o przesłanki z art. 97 par. l Kpa). Przesłanki zawieszenia postępowania, ze względu na dynamikę postępowania, mogą się w toku sprawy zmieniać i organ winien stosownie do tej zmiany reagować. Nie może jednak organ, jak uczynił to w kontrolowanej sprawie, całkowicie zignorować faktu złożenia przez stronę, w trakcie zawieszenia postępowania, nowego wniosku odnoszącego się do podstaw prawnych zawieszenia. Konkluzja ta jest tym bardziej zasadna jeśli zważyć, że omawiane wyżej pismo A.B. 6.10.2009 r. złożone zostało przed upływem 3 lat od daty zawieszenia przez organ postępowania z przyjęciem jako podstawy zawieszenia art. 98 par. l Kpa. Przedstawione okoliczności skutkować muszą oceną, iż postanowienie Starosty K z dnia 10.10.2006 r. o zawieszeniu postępowania, jako wydane z naruszeniem art. 98 par. l Kpa podlegać musi uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30.08.2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem, zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium (fazie) postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lexis Nexis 2012, uwaga 16 do art. 134). Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem, wadliwe postanowienie z dnia 10.10.2006 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jako wydane w granicach kontrolowanej obecnie sprawy - podlegało uchyleniu, stosownie do powołanego wyżej art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. l pkt l lit. c p.p.s.a. W realiach rozpatrywanej sprawy, jako wadliwe należy ocenić także postanowienie Starosty K. dnia 1.07.2011 r. (k. 173 a.a.) o podjęciu zawieszonego postępowania. Wskazać należy, że skoro podstawą zawieszenia postępowania był wniosek strony (art. 98 par. l Kpa), to konsekwentnie należy uznać, że zawieszone w tym trybie postępowanie podjąć można wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona (art. 98 par. 2 Kpa). Tymczasem w podstawie prawnej postanowienia Starosty K z dnia 1.07.2011 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, wskazano art. 97 par. 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zwrócić jednak należy uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, przepis mówiący o fakultatywnym zawieszeniu postępowania (art. 98 par. l Kpa) w ogóle nie przewiduje możliwości podjęcia tego postępowania z urzędu (taka sytuacja możliwa jest wyłącznie w przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania). Po drugie zaś, w kontrolowanej sprawie żadne przyczyny zawieszenia postępowania nie ustały, bowiem przyjętym przez organ powodem zawieszenia postępowania, był wniosek strony, zaś żądania podjęcia postępowania - według organów administracji – A.B złożył. To zaś powoduje, że zawieszone postępowanie nie mogło zostać przez organ podjęte, gdyż brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił także postanowienie Starosty K. z dnia 1.07.2011 r., o czym orzekł w pkt II sentencji, biorąc za podstawę art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. l pkt l lit. c p.p.s.a. Skoro wadliwe były wydane przez Starostę K. w granicach kontrolowanej sprawy, postanowienie z dnia 10.10.2006 r. (o zawieszeniu postępowania prowadzonego w kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), oraz z dnia 1.07.2011 r. (o podjęciu postępowania), to sytuacja ta powoduje, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega także zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 31.12.2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty K z dnia 29.06.2012 r. o umorzeniu prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu działek. Wskazać bowiem należy, że podstawą wydania powyższych decyzji było nieuprawnione przyjęcie, iż zawieszenie w tej sprawie postępowania nastąpiło na wniosek strony (art. 98 par. l Kpa) i brak było żądania jego podjęcie w okresie 3 lat od zawieszenia. Ta z kolei wadliwa ocena, wywołała skutek o którym stanowi art. 98 par. 2 Kpa, i konsekwencję w postaci umorzenia postępowania. Podsumować zatem należy, że wydanie zaskarżonych w sprawie decyzji było wynikiem (konsekwencją) wadliwej oceny przesłanki zawieszenia postępowania. Skoro następstwem tej wadliwej oceny była decyzja umarzająca postępowanie, to decyzja ta oraz decyzja utrzymująca ją w mocy -także jako wadliwe, podlegają uchyleniu. W związku z powyższym, sąd stosownie do art. 145 § l pkt l lit c p.p.s.a. decyzje te uchylił, o czym orzekł w pkt I sentencji. Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zweryfikować ustalony dotychczas krąg jego stron. W wyniku bowiem podjętych czynności ustalono, że uczestnik postępowania tj. [...]jest już podmiotem dysponującym prawem do działki nr [...].