II SA/Kr 285/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Mariusz Kotulski ( spr. ) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 11 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. skargę oddala II SA/Kr 285/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 stycznia 1999r. Nr [...]/30/99 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 października 2001 r. do 19 listopada 200 Ir. Uchwałą Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 17 września 2002r., nr [...] rozstrzygnięte zostały zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze. Wskutek wniesionych skarg Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. stwierdził nieważność tej uchwały. Dodatkowo wyrokiem z dnia 5 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 17 września 2002r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze. W wyniku tych orzeczeń Sądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożono ponownie w dniach od 8.03.2004r. do 29.03.2004r. W dniu 6 kwietnia 2004r. zarzut do powyższego projektu wniósł A. G. (zwany dalej skarżącym) właściciel pgr. [...],[...],[...],[...],[...] gm. Brzeszcze obj. KW nr [...] i KW nr [...]. W swoim zarzucie A. G. napisał, że nowo projektowana droga oraz strefa ochronna niweczą cały jego dorobek. Natomiast droga może przebiegać po innych nieużytkach, łąkach i stawach. "Nie zgadzam się z projektem wstępnym i nie zezwalam na wywłaszczenie projektowane pasa pod nową drogę." Rada Miejska w Brzeszczach uchwałą z dnia 25.05.2004r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. A następnie wskutek skargi A. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.10.2004r., sygn. akt II SA/Kr 857/04 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Brzeszczach jest niewystarczające, gdyż nie indywidualizuje omawianej sytuacji, nie odnosi się do sformułowań wniesionego zarzutu i w niczym nie nawiązuje do sytuacji prawnej poszczególnych działek - przed i po wprowadzeniu planu w życie. Nie wytłumaczono też w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie powołanych przepisów prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu skarżącego z [...].04.2004r. Rada Miejska w Brzeszczach uchwałą z dnia 11.01.2005r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut A. G. W uzasadnieniu tej uchwały opisano dotychczasowe postępowanie w przedmiocie wniesionego zarzutu oraz wskazano, iż w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczeniowymi dla drogi S-1 znajduje się jeden budynek mieszkalny, drugi budynek znajduje się w strefie potencjalnego zagrożenia hałasem komunikacyjnym. Na podstawie projektu planu nie jest jeszcze możliwe ostateczne ustalenie przebiegu jezdni planowanej drogi, a więc twierdzenie, że pierwszy z budynków znajduje się częściowo na jezdni planowanej drogi jest przedwczesne. Ostateczny przebieg jezdni nie jest rozstrzygany na etapie procedury planistycznej, lecz w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie jest także możliwe odstąpienie od ustalonego w projekcie planu przebiegu trasy i szerokości terenu zarezerwowanego pod nią. "W przypadku bowiem inwestycji liniowej o tak wysokich parametrach technicznych jak droga typu S, ewentualna zmiana przebiegu na jednym odcinku rzutowałaby na dalszą trasę, również w gminach sąsiednich, co nie jest możliwe przy już określonym przebiegu i postępującym zainwestowaniu. (...) Tego typu działanie prowadziłoby również do konieczności dokonania korekt w Planie Zagospodarowania Województwa Małopolskiego." Warunki techniczne trasy wynikają natomiast z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz.430). Podkreślono także, iż przebieg drogi S-l negatywnie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego tak poprzez ograniczenie możliwości zabudowy, jaki i poprzez faktyczne uciążliwości (hałas, podwyższony poziom emisji spalin) związane z intensyfikacją ruchu kołowego. "Trzeba jednak stwierdzić, że nie doprowadzi to do bezwzględnego zakazu zabudowy nieruchomości zainteresowanego. Ograniczenia w zabudowie mogą dotyczyć tylko pasa drogowego. Zgodnie z zapisami studium i ustaleń tekstowych projektu planu dotyczyć to będzie wyłącznie pasa o szerokości 20 m od krawędzi jedni." Nawet zresztą w tym obszarze nie jest wykluczone umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją komunikacyjną drogi. W chwili obecnej nie jest możliwe określenie stopnia uciążliwości związanych z podwyższeniem poziomu hałasu i emisji spalin i kwestia ta nie jest rozstrzygana na poziomie procedury planistycznej, lecz przy pozwoleniu na budowę drogi. Nadto wskazano, że ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do wywłaszczenia kogokolwiek. Plan określa bowiem tylko przeznaczenie terenu, a nie jest faktyczne wykorzystanie. Ewentualne wywłaszczenie będzie przedmiotem innego postępowania, w którym skarżącemu przysługiwać będą niezbędne środki ochrony swoich praw. W projekcie planu ograniczono szerokość pasa zarezerwowanego pod przebieg trasy S-1 w stosunku do planu poprzednio obowiązującego (rezerwa terenu była ponad dwukrotnie szersza). A. G. skargą z dnia [...] lutego 2005r. skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił, iż uchwała ta jest sprzeczna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nadal nie wyjaśnia, dlaczego wybrany przez Radę przebieg trasy S-1 uznała ona za najlepszy. "Pierwotny przebieg trasy biegł po linii zbliżonej do prostej, nie kolidował z moimi nieruchomościami, ani z innymi nieruchomościami zabudowanymi. Natomiast wybrany wariant narysowany jest po linii wybrzuszającej się, jest dużym wydłużeniem drogi, znacznie kosztowniejsza, bardziej godzi w przyrodę i maksymalnie odsuwa drogę od pierwotnego wariantu przebiegu. O tym, że istniał pierwszy, najprostszy wariant, dowiedziałem się dopiero w trakcie przeglądania akt w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (...), a wcześniej tę możliwość przed nami ukrywano. Szczególnie na sesji w dniu [...].05.2003r. projektant referując rozwiązania planu, nie ujawnił pierwszego, prostszego wariantu, dlatego zarzucam, że wyłożenie projektu planu już wówczas było prawnie wadliwe. Według opisu tekstowego (załącznik nr 1), trasa ma przebieg przez część Stawu Bukówka, a według załącznika mapowego (załącznik nr 2), przebiega przez Staw Przyborek, więc nie wiem, gdzie ma ostatecznie przebiegać. Jest to rzecz podstawowa, ponieważ gdyby trasa ta przebiegała przez Staw Bukówka, to nie dotyczyłoby w ogóle mojej nieruchomości." W konsekwencji uważa, że przebieg projektowanej drogi można skorygować tak by naruszała same stawy w jak najmniejszym stopniu i nie naruszała niczyich interesów, ani środowiska. Zmiana ta dotyczy tylko terenu Gminy Brzeszcze i nie zmienia się jej przebieg w innych gminach. "W tym samym miejscu i w tym samym usytuowaniu do kierunków świata pozostaną obydwa zjazdy: w Brzeszczach i w Pławach, Gmina Oświęcim. Wymieniając moje działki (załącznik nr 4), będące w strefie oddziaływania drogi S-1, pominięto działki nr [...], [...], [...] i [...], z których działka nr [...] zabudowana jest domem mieszkalnym, znajduje się w jezdni drogi i dom będzie musiał zostać wyburzony." Zarzuca również naruszenie art.8 i 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Brzeszczach wniosła o oddalenie skargi wskazując, że nie istnieje i nigdy nie istniał jakiś pierwotny przebieg trasy S-l. "Nie zmienia to faktu, że w trakcie procedury planistycznej organy Gminy zwracały się do organów współdziałających z propozycja zmiany przebiegu trasy S-l na spornym odcinku. Propozycja została odrzucona. Organy współdziałające wskazały jednoznacznie, że inny wariant przebiegu trasy S-l jest nieracjonalny i niemożliwy wobec ponadlokalnego charakteru inwestycji. (...) Przebieg tej trasy wynika z wiedzy specjalistycznej oraz względów technicznych i celowościowych. W konsekwencji niedopuszczalnym jest działanie skarżącego, który nie posiadając uprawnień urbanistycznych, proponuje zupełni nowy przebieg trasy nie licząc się z uwarunkowaniami miejscowymi i gołosłownie przyjmuje zalety takiego rozwiązania. (...) Nieprawdziwym jest zarzut utajnienia przed skarżącym pierwotnego wariantu przebiegu trasy S-l. Formalnie rzecz biorąc, wariant taki nigdy nie istniał, a przynajmniej nie jest Radzie Miejskiej znany. A zatem, zgodnie z zasadami logiki formalnej, Rada nie mogła wariantu przed skarżącym zataić. (...) Nie trafny jest zarzut niezgodności "opisu tekstowego" z "załącznikiem mapowym." Przede wszystkim zważyć należy, że za "opis tekstowy" skarżący uważa pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 23 stycznia 2002 roku. Pismo to nie stanowi części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również uzgodnieniem ani opinią, wymaganymi w procedurze planistycznej. W konsekwencji jego treść nie ma znaczenia dla projektu planu (...) Zgodnie z pismem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2005r., znak [...], Generalna Dyrekcja prostuje pismo z dnia [...] stycznia 2002roku i wskazuje, że zasypana powinna być część stawu P. (a nie B.)." Wreszcie odnosząc się do zarzutu pominięcia działek skarżącego wskazano, że nie precyzuje on gdzie te działki zostały pominięte. "Zważyć należy, że skarżący usiłuje wprowadzić Sąd w błąd. Doskonale bowiem musi sobie zdawać sprawę, iż działki te zmieniły oznaczenia, co wynika jednoznacznie z wypisu z rejestru gruntów, który skarżący dołączył do swojego zarzutu. Działki nr [...], [...], [...], [...] zostały bowiem zniesione do działki nr 2809/3. Jeżeli zatem zarzut pominięcia dotyczy uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu, zważyć należy, że w uzasadnieniu tym działka nr [...] została wymieniona." Podniesiono także, ze skarżącemu przesyłano wszelkie dokumenty, których doręczenia wymagają przepisy prawa, a pozostała część dokumentacji planistycznej była dostępna w Urzędzie Gminy. Nadto wyłożenie planu jest jedyną formą jego upublicznienia, jaką przewidują przepisy prawa. Ponieważ zaś do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można zarzucić Radzie Miejskiej naruszenia art.8 i 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanym służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Zwracał już na to uwagę stronom Sąd w swoich poprzednich wyrokach. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art.l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr1153, póz.1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie zasady lokalizowania projektowanej drogi S-1 ([...]). Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż do procedury planistycznej w przedmiotowym zakresie nie mają zastosowania uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut skarżącej naruszenia art.8 i 10 k.p.a. Wynika to w sposób oczywiście jasny z brzmienia tych artykułów oraz stabilnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 30.03.2005r., sygn. akt OSK 1315/04). Stwierdzić przede wszystkim należy, iż podstawowe zarzuty skarżącego odnoszą się wprost do przyjętych rozwiązań planistycznych w projekcie planu, a nie do uchwały Rady Miejskiej w Brzeszczach z 11.01.2005r. o odrzuceniu zarzutu, która jest przedmiotem zaskarżenia. Na tym etapie postępowania kwestie te są przedwczesne i nie podlegają jakiemukolwiek rozstrzygnięciu przez radę gminy w uchwale o uwzględnieniu lub o odrzuceniu zarzutów, a w konsekwencji wykraczają na tym etapie poza kontrolę sądu administracyjnego. Dopiero z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy przyjmuje określone rozwiązania planistyczne, które po wejściu w życie tej uchwały wiążą obywateli i organy administracji publicznej jako akt prawa miejscowego. W uzupełnieniu jedynie można dodać, iż pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia [...] stycznia 2002 roku nie stanowi części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest uzgodnieniem ani opinią, wymaganymi w procedurze planistycznej. W konsekwencji jego treść nie ma znaczenia dla projektu planu. Wreszcie odnosząc się do zarzutu pominięcia działek skarżącego zgodzić się należy z odpowiedzią na skargę, że skarżący nie sprecyzował gdzie te działki zostały pominięte oraz, że sam skarżący doskonale zdaje sobie sprawę, iż działki te zmieniły oznaczenia, co wynika jednoznacznie z wypisu z rejestru gruntów, który skarżący dołączył do swojego zarzutu. Działki nr [...], [...], [...], [...] zostały bowiem zniesione do działki nr [...]. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).