II SA/Kr 286/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. skargę oddala II SA/Kr 286/05 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 1999r. Nr[...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 października 2001r. do 19 listopada 2001r. Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2002r., nr[...] rozstrzygnięte zostały zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Wskutek wniesionych skarg Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. stwierdził nieważność tej uchwały. Dodatkowo wyrokiem z dnia 5 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2002r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W wyniku tych orzeczeń Sądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożono ponownie w dniach od 8.03.2004r. do 29.03.2004r. W dniu 13 kwietnia 2004r. zarzut do powyższego projektu wniosła K.M. (zwana dalej skarżąca) właścicielka działek nr "1" i "2". W swoim zarzucie K.M. napisała, że ustalenia projektu planu rażąco naruszają prawo własności jej nieruchomości. Projekt przewiduje przeprowadzenie przez tę nieruchomość drogi publicznej S-1 i zajęcie ¼ budynku mieszkalnego. Ze względu na rozmiar linii rozgraniczających dla tego typu drogi, oznacza to w istocie konieczność wyburzenia całego domu i wywłaszczenie w całości, co pozbawi skarżącą i jej rodzinę domu, w którym mieszkają od czasu wojny. W rodzinie są ludzie starzy i chorzy, dla których zmiana miejsca zamieszkania może okazać się tragiczna. K.M. wywodzi dalej, że trasa powinna być odsunięta od jej domu o przynajmniej 500 m. Jej odsunięcie o kilka lub kilkanaście metrów spowoduje i tak ogromny hałas oraz zagrożenie dla ścian budynku. Wnosząca zarzut zaproponowała rozwiązanie alternatywne, w którym droga miałaby przebiegać od strony południowo-zachodniej prze łąki, moczary, nieużytki i stawy. Dodatkowo podniosła ona, że wyłożenie projektu do publicznego wglądu w marcu 2004r., jako kontynuacja prac na podstawie ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jest sprzeczne z art. 85 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dlatego jest nieważne. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu miało miejsce w dniu 18.02.2004r. tj. po wejściu w życie nowej ustawy. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...].05.2004r. Nr[...] odrzuciła powyższy zarzut. A następnie wskutek skargi K.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.10.2004r., sygn. akt II SA/Kr 858/04 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Gminy w B. jest niewystarczające, gdyż nie indywidualizuje omawianej sytuacji, nie odnosi się do sformułowań wniesionego zarzutu i w niczym nie nawiązuje do sytuacji prawnej poszczególnych działek - przed i po wprowadzeniu planu w życie. Nie wytłumaczono też w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zastosowania w konkretnej indywidualnej sprawie powołanych przepisów prawa. Natomiast zarzut dotyczącej zastosowania do analizowanej sprawy przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał za bezpodstawny. W wyniku ponownego rozpatrzenia zarzutu skarżącej z 13.04.2004r. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...].01.2005r. Nr[...] odrzuciła powyższy zarzut K.M. W uzasadnieniu tej uchwały opisano dotychczasowe postępowanie w przedmiocie wniesionego zarzutu oraz wskazano, iż zarzut wniesiony został w 15 dniu po upływie okresu wyłożenia planu - co jest okolicznością wystarczająca do odrzucenia tego zarzutu. Mając jednak na uwadze zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej Rada Miejska również merytorycznie ustosunkowała się do zgłoszonego zarzutu. Wskutek tego Rada wskazała, iż planowana droga ekspresowa typu S jest projektowana wyłącznie po zachodniej części nieruchomości i nie dzieli jej na odrębne części. "W obszarze zarezerwowanym pod przebieg trasy znajduje się część budynku mieszkalnego Pani M. Znaczna część nieruchomości zainteresowanej mieści się w paśmie potencjalnych zagrożeń hałasem komunikacyjnym." Podkreślono także, iż ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do wywłaszczenia kogokolwiek. Plan określa bowiem tylko przeznaczenie terenu, a nie jest faktyczne wykorzystanie. Ewentualne wywłaszczenie będzie przedmiotem innego postępowania, w którym skarżącej przysługiwać będą niezbędne środki ochrony swoich praw. W projekcie planu ograniczono bowiem szerokość pasa zarezerwowanego pod przebieg trasy S-1 w stosunku do planu poprzednio obowiązującego. Natomiast na etapie procedury planistycznej nie sposób odnieść się do ewentualnego wzrostu poziomu hałasu, emisji spalin, czy też drgań, gdyż to zależeć będzie od szczegółowych warunków technicznych realizacji planowanej drogi. W uzasadnieniu uchwały wskazano także na znaczenie planowanej drogi w układzie komunikacyjnym województwa i kraju. Ponieważ jej przebieg ma charakter liniowy odstąpienie od ustalonej w projekcie planu lokalizacji trasy i jej szerokości jest niemożliwe. "W przypadku bowiem inwestycji liniowej o tak wysokich parametrach technicznych jak droga typu S, ewentualna zmiana przebiegu na jednym odcinku rzutowałaby na dalszą trasę, również w gminach sąsiednich, co nie jest możliwe przy już określonym przebiegu i postępującym zainwestowaniu. (...) Tego typu działanie prowadziłoby również do konieczności dokonania korekt w Planie Zagospodarowania Województwa M." Warunki techniczne trasy wynikają natomiast z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz.430). Odnośnie innych zarzutów skarżącej wskazano, iż nie można ustosunkować się na etapie procedury planistycznej do podwyższenia poziomu hałasu i emisji spalin oraz możliwości wystąpienia drgań, gdyż niedogodności te mogą być spowodowane wybudowaniem drogi S-l, a nie wytyczeniem jej przebiegu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skargą z dnia 14 lutego 2005r. K.M. skierowaną na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła, iż uchwała ta jest sprzeczna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadesłane jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne. W ogóle bowiem nie otrzymała żadnej odpowiedzi na jej zarzuty zawarte w piśmie z dnia 1.12.2001r. (nie doręczono jej w tym przedmiocie żadnej uchwały Rady Miejskiej B.); zarzucanie przekroczenie terminu do wniesienia zarzutów w kwietniu 2004r. jest spóźnione, ponieważ takie argumenty należało wnieść na etapie postępowania sądowego zakończonego poprzednim wyrokiem WSA z dnia 12.10.2004r., sygn. akt II SA/Kr 858/04, co więcej mają tu odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. (na podstawie art. l pkt 2 i art.2 k.p.a.); wreszcie jeżeli faktycznie zmniejszona została strefa oddziaływań i zmniejszona odległość || między liniami rozgraniczającymi drogi S-l, to projekt planu został zmieniony i winien być ponownie wyłożony do publicznego wglądu. "Pomimo owego rzekomego "zmniejszenia" odległości między liniami rozgraniczającymi, mój dom nadal znajduje się wewnątrz tych linii i częściowo w jezdni drogi, a więc nadal jest zagrożony fizyczna likwidacją." W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie zgadza się z zarzutem wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zarzut skarżącej z 1.12.2001r. został uwzględniony przez Zarząd Gminy, a w sensie merytorycznym zachodzi tożsamość pisma z 1.12.2001r. z zarzutem skarżącej z 13.04.2001r. Do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzutu zmniejszenia strefy oddziaływania i odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogi S-l bez ponownego wyłożenia projektu planu, organ wskazuje że nastąpiło to w stosunku do ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania terenu, a nie w stosunku do poprzedniej wersji projektu planu. Nie ma mowy zatem o potrzebie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wreszcie na tym etapie planowania w ogóle nie jest możliwe ustalenie, czy zajdzie konieczność fizycznej likwidacji domu skarżącej w przypadku realizowania planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanym służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. Zwracał już na to uwagę stronom Sąd w swoich poprzednich wyrokach. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, póz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie zasady lokalizowania projektowanej drogi S-1 (Al (P.) – D.G. – B.-B. –C.). Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż do procedury planistycznej w przedmiotowym zakresie nie mają zastosowania uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym całkowicie chybiony jest zarzut skarżącej naruszenia art. 1 pkt 2 i art.2 k.p.a. Wynika to w sposób oczywiście jasny z brzmienia tych artykułów oraz stabilnego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 30.03.2005r., sygn. akt OSK 1315/04). Co więcej bezzasadny jest zarzut, iż skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na swoje zarzuty wniesione w dniu 1.12.2001r., gdyż zostały one uwzględnione uchwałą Zarządu Gminy B. z dnia 15.05.2002r., nr[...]. W takiej sytuacji przepisy prawa nie przewidują jakiejś szczególnej procedury - obowiązku - zawiadamiania wnoszącego zarzut o jego uwzględnieniu i przesłaniu mu takiej uchwały. Skarżąca mogła dochowując minimum należytej staranności sama dowiedzieć się w Urzędzie Gminy B. o losach wniesionego w 2001r. zarzutu. Wreszcie całkowicie bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, iż projekt planu został zmieniony i dlatego wymaga ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Przypuszczać jedynie można, iż twierdzenie to spowodowane jest niezrozumieniem uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż w jej treści w sposób jasny wskazano, że porównując sytuację prawną nieruchomości w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do 31.12.2002r. stwierdzić należy, że w projekcie planu znacznie ograniczono szerokość pasa zarezerwowanego pod przebieg trasy S-l. Projekt planu, do którego skarżąca wniosła zarzut, nie uległ zmianie - tym samym nie wymaga ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Dodać także należy, iż organ jest zobowiązany przedstawić wszelkie argumenty dotyczące możliwości rozpatrzenia wniesionego zarzutu (np. uchybienia terminu do jego złożenia) na każdym etapie postępowania i czynić zarzut z tego organom nie sposób, zwłaszcza że organ prawidłowo zinterpretował stan faktyczny i prawny zaistniałych w tym zakresie okoliczności. Co do innych kwestii podniesionych w zarzucie i skardze do Sądu, to stwierdzić należy, iż odnoszą się one do konkretnych rozwiązań planistycznych, które nie są przedmiotem tego postępowania sądowoadministracyjnego (jest nim wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutu, a nie uchwała o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz do lokalizacji planowanej drogi w terenie i ewentualnej fizycznej likwidacji domu skarżącej - co będzie przedmiotem odrębnych postępowań jurysdykcyjnych przed organami administracji publicznej. Na tym etapie kwestie są przedwczesne i nie podlegają jakiemukolwiek rozstrzygnięciu przez radę gminy (pomijając już oczywiste tu zagadnienie braku kompetencji rady gminy do rozstrzygania tych kwestii) w uchwale o uwzględnieniu lub o odrzuceniu zarzutów, a w konsekwencji wykraczają na tym etapie poza kontrolę sądu administracyjnego. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).