II SA/Kr 288/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...]września 2006 roku, nr[...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity- Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) odmówił przyznania M. P. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego, wnioskowanych na P. P. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał na kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych, ustalone w wysokości 504 zł, oraz obszernie przytoczył podstawy prawne ewentualnego przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego. W dalszej kolejności przedstawione zostały ustalenia faktyczne, zgodnie z którymi w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzą trzy osoby, co dało podstawę do stwierdzenia, iż dochód w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 591,29 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń rodzinnych. M. P. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, nie precyzując, jakiego sposobu zakończenia postępowania się domaga. Podniosła, że we wniosku wskazała, iż posiada dorosłą córkę- K. P., która utrzymuje się sama i nie korzysta z pomocy wnioskodawczyni, pomimo zameldowania w domu rodzinnym. Po maturze córka kontynuowała naukę w L. i tam- podczas stażu- otrzymywała wynagrodzenie. Cały rok spędzała poza domem, utrzymując się sama. W konkluzji – zdaniem skarżącej- wliczenie dochodów K. P. do dochodów rodziny jest bardzo krzywdzące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2006 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 3 pkt 1a i pkt 2, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Przeprowadziło analizę przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ze szczególnym uwzględnieniem definicji dochodów rodziny, po czym powtórzyło ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w zakresie wysokości dochodu w przeliczeniu na członka rodziny. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, iż K. P. dopiero od października 2006 roku jest studentką studiów zaocznych w K., natomiast w latach 2004- 2005 pobierała naukę w pomaturalnym Medycznym Studium Zawodowym w W., zatem w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zameldowania i zamieszkania, zatem jej dochody wchodzą w skład dochodów rodziny za 2005 roku. M. P., nie zgodziwszy się z powyższą decyzją, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W., jako wydanych z naruszeniem prawa i niezgodnych z prawem, a także kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej obie zapadłe w sprawie decyzje naruszają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 9, art. 77 § 1-3 i art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego ustalenia faktyczne sprzeczne są z materiałem dowodowym w sposób mający istotny wpływ na treść decyzji, która nadto jest dla skarżącej bardzo krzywdząca. W szczególności M.P. zarzuciła, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu niepozostawania K.P. na jej utrzymaniu w latach 2004- 2005, stwierdzając iż w tym okresie pobierała ona naukę w W. Skarżąca podniosła, iż ustalenia w tym zakresie nie mają żadnego oparcia w materiale dowodowym, zaś studium pomaturalne, do którego córka uczęszczała, ma siedzibę w L. K. P., kontynuując naukę po zdaniu matury, mieszkała na stancji w L., w dużej odległości od domu rodzinnego, zatem wliczenie jej dochodu do dochodu rodziny nie ma uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, ma nastąpić- w myśl art. 80 k.p.a.- na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przy czym zaznaczyć należy, iż doktrynie prawa administracyjnego przepis ten uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W niniejszej sprawie jedną z istotnych kwestii, które organy miały za zadanie wszechstronnie wyjaśnić, było zagadnienie dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, a co za tym idzie- ustalenie składu rodziny skarżącej, od czego uzależniona była dalsza analiza wysokości dochodu i ustalenie, czy przekracza on kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na datę złożenia wniosku przez M. P., ustalenia faktyczne w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym winny odnosić się do dochodów osiągniętych przez rodzinę w roku 2005, co wynika z art. 3 pkt 2 omawianej ustawy. W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie czyni zadość wymogom przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem ustalenie, iż rodzina skarżącej liczy trzy osoby nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym i jawi się ono jako ustalenie nie swobodne (rozumiane jako mieszczące się w granicach, wyznaczonych art. 80 k.p.a.), a całkowicie dowolne i wręcz sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, córka skarżącej- K. P.- po złożeniu egzaminu maturalnego naukę kontynuowała najpierw w I Medycznym Studium Zawodowym w L., następnie zaś- w Wyższej Szkole Planowania Strategicznego w D. Owszem, we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego skarżąca uwzględnia K. P. jako członka swojej rodziny, jednak oświadczenie to musi być odczytywane w kontekście pozostałych dowodów, nie może zaś- wobec istnienia innych dokumentów- stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia, iż K. P. wchodzi w skład rodziny skarżącej w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś osiągany przez nią dochód podlega wliczeniu do dochodów rodziny. Jest rzeczą oczywistą, iż skoro K. P. zamieszkiwała i kontynuowała naukę w L. (a nie- jak bezpodstawnie ustaliły organy administracji publicznej- w W.), mogło łączyć się to z usamodzielnieniem, utrzymywaniem się przez nią z własnych dochodów oraz prowadzeniem odrębnego od skarżącej gospodarstwa domowego. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, obligowało zatem Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego tak decyzji zaskarżonej, jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Niezbędne jest bowiem- co organy winny uczynić podczas rozpatrywania sprawy ponownie- dokonanie wnikliwej, swobodnej, ale znajdującej pełne oparcie w materiale dowodowym analizy składu osobowego rodziny skarżącej. Dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne w tej materii, poczynione zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mogą dać podstawę do obliczenia dochodu całej rodziny, a także przeliczenia jego wartości na członka rodziny. Wyłącznie wówczas możliwe będzie przesądzenie, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanych świadczeń. W zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, w szczególności w części dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem merytoryczna weryfikacja ich zasadności byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby nie budził zastrzeżeń sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i będące jego wynikiem ustalenia faktyczne. Bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie było również odniesienie się do zawartego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem w myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje wyłącznie zwrot kosztów poniesionych, a w sprawie niniejszej strona, nie mając z uwagi na treść art. 239 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. obowiązku ich uiszczenia, żadnych kosztów nie poniosła. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.