II SA/Kr 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] M. G. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia 7 września 2011 r. organ l instancji ustalił, na wniosek B. K. i T. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na działce nr [...], położonej przy ul. G. w D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt: [...], po rozpoznaniu odwołania M. G., uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji decyzją z dnia 28 marca 2013 r. ponownie ustalił, na wniosek B. K. i T. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. G. w D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt: [...], po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia skargi M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 1051/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. W toku dalszego rozpoznawania sprawy, organ l instancji po raz trzeci przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. znak [...], opisaną jako wydaną przez Burmistrza [...], na podstawie art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1 - 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", ustalono, na wniosek B. K. i T. K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego na działce nr [...] położonej przy ul. G. w D., obręb [...]. Decyzję tę podpisał "Z upoważnienia Burmistrza" Sekretarz Gminy S. R.. W aktach administracyjnych brak jest takiego upoważnienia. Odwołanie od ww. decyzji organu l instancji złożyła M. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 5, § 6, § 7, § 8 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690). Organ odwoławczy stwierdził, że warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 i przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. są w niniejszej sprawie spełnione. Zdaniem SKO inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. M. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając następujące uchybienia: • nieprzeprowadzenie w toku postępowania żadnych działań zmierzających do całościowego wyjaśnienia możliwości i konieczności określenia właściwej, (co najmniej 6 m) linii zabudowy, przy jednoczesnym ograniczeniu się jedynie do stwierdzenia, że 6-metrowa linia zabudowy powodowałaby brak możliwości zabudowy przedmiotowej działki, które to stwierdzenie jest całkowicie błędne i nielogiczne; • naruszenie konstytucyjnego prawa do równego traktowania, zasady demokratycznego państwa prawa oraz szeregu zasad wymienionych w K.p.a. poprzez odmienne potraktowanie w zakresie ustalenia linii zabudowy dla działki [...] i działek sąsiednich, gdzie w przypadku wszystkich innych działek sąsiednich ustalono linie zabudowy na 6 metrów; • rozpoznanie sprawy przez SKO w [...] w takim samym składzie orzekającym jak skład, który wydał decyzję, która została uchylona; • powtórzenie przez SKO nietrafnego argumentu, że jeżeli dla działki [...] ustali się linie zabudowy tej działki, o tym, czy będzie możliwość zabudowy tej działki decydują możliwości projektanta; • nieuwzględnienie faktu, iż działka [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; • nieuwzględnienie faktu, iż droga wewnętrzna dla działki [...] ma szerokość w niektórych miejscach 2,3 m, co oznacza, że nie spełnia żadnych wymogów prawem przewidzianych; • naruszenie art. 268a K.p.a. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w I instancji przez sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza - z przekroczeniem kompetencji. Skarżąca w skardze wniosła o zobowiązanie Burmistrza Gminy w D. do przedstawienia informacji, czy taka praktyka jest regułą, czy wyjątkiem. Mając powyższe na względzie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy w D.. Skarżąca wniosła w piśmie z 4 stycznia 2016 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 124 § 1 P.p.s.a., z uwagi na śmierć uczestnika M. T.. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 6 marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosło, że Sekretarz Gminy [...] mógł wydać decyzję, bowiem działał z upoważnienia Burmistrza. Na rozprawie 9 lutego 2016 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, bowiem śmierć uczestnika M. T. – akt zgonu k. 78 - nastąpiła przed wniesieniem skargi. Na rozprawie 9 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że w piśmie z 18 stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza [...] o podanie zakresu i podstawy prawnej upoważnienia udzielonego przez organ sekretarzowi Gminy, na które nie otrzymała odpowiedzi. Sąd zatem zwrócił się do Burmistrza [...] o nadesłanie dokumentu stanowiącego upoważnienie dla sekretarza Gminy S. R. do wydania decyzji z dnia 28 listopada 2014 r. znak [...], pod rygorem uznania, że decyzja ta została wydana przez osobę nieupoważnioną, zamknął rozprawę i odroczył termin ogłoszenia wyroku. Burmistrz [...], w odpowiedzi na powyższe wezwanie wskazał, że Sekretarz Gminy podpisał przedmiotową decyzję organu I instancji w oparciu o § 15 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...]. Jednocześnie wskazał, że podpisanie przez Sekretarza Gminy nastąpiło ze względu na czasową nieobecność Burmistrza i jego Zastępcy na terenie urzędu w dniu 28 listopada 2014 r., związaną z wykonywaniem obowiązków służbowych. Nadesłano również wyciąg, a następnie cały tekst ww. Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Analizując sprawę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idącym zarzutem skargi było naruszenie prawa poprzez podpisanie decyzji przez Sekretarza Gminy [...] powołującego się na rzekome upoważnienie do wydania decyzji w przedmiocie ustalania warunków zabudowy. Odnosząc się do tej kwestii należy przywołać art. 107 § 1 K.p.a. wymieniający elementy, jakie powinna zawierać decyzja. Przepis ten stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a decyzja w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W judykaturze przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są bowiem decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: 1) oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, 2) wskazanie adresata aktu, 3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy, 4) podpis osoby reprezentującej organ administracji, Brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje, iż nie mamy do czynienia z przejawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez ten organ. W przypadku przesłanki wymienionej w pkt 4 chodzi nie tylko o brak podpisu, ale i o podpis osoby nieuprawnionej, który, co oczywiste, musi być traktowany na równi z jego brakiem. Zgodnie z art. 268a K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji I instancji, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, że upoważnienie, o którym mowa w art. 268a K.p.a., może mieć nie tylko postać odrębnego dokumentu, lecz także np. załącznika do zakresu czynności danego pracownika lub regulaminu organizacyjnego, statutu, jeżeli upoważnienie w takiej formie dotyczy imiennie wskazanego pracownika. Upoważnienie ma być udokumentowane i musi być w formie pisemnej. Przepisem szczególnym, również przewidującym możliwość upoważnienia przez wójta, (burmistrza, prezydenta) innych osób do wydawania decyzji administracyjnych w ramach tzw. dekoncentracji, jest art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015, poz. 1515 ze zm.). Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust. 1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (art. 39 ust. 2). Takie upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych ma charakter swoistego pełnomocnictwa administracyjnego, dopuszczającego do bezpośredniego zastępstwa wójta w sferze jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przez osobę upoważnioną. Udzielenie upoważnienia nie powoduje jednak utraty możliwości działania przez upoważniającego, ponieważ decyzje wydawane są w jego imieniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 maja 2008 r., I SA/Gl 1006/2007, LexisNexis nr 2152253; wyrok WSA w Lublinie z 3 marca 2009 r., III SA/Lu 44/2009, LexisNexis nr 2217898; inaczej M. Gurdek, Dekoncentracja uprawnień..., s. 31 i n.). Udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta) upoważnienie powinno mieć formę pisemną i wskazywać konkretnego pracownika urzędu umocowanego do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie takie może być jednostkowe i upoważniać pracownika do wydania decyzji w konkretnej sprawie, może też wskazywać określoną kategorię spraw przekazanych do załatwienia w drodze decyzji. Orzecznictwo również wskazuje na formalną stronę udzielanych upoważnień: "Dokonanie upoważnienia w warunkach art. 39 ust. 2 u.s.g. jest wyłącznym uprawnieniem burmistrza (wójta, prezydenta). Dla jego skutecznego zrealizowania warunkiem koniecznym jest zachowanie formy pisemnej, skierowanie do konkretnej osoby i w sposób możliwie precyzyjny pozytywne wskazanie jego zakresu" (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 maja 2006 r., I SA/Ke 441/2005, LexisNexis nr 1288755, wyrok WSA w Warszawie z 31 lipca 2008 r., IV SA/Wa 762/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy podpisany pod decyzją I instancji Sekretarz Gminy S. R. mógł podejmować decyzje w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, czyli akty w formie określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i K.p.a., załatwiające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej. Podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną stanowi istotną wadę decyzji, co w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przedstawiony na wezwanie Sądu Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego [...] nie stanowił samodzielnej podstawy do wydania przez Sekretarza Gminy decyzji administracyjnej z dnia 28 listopada 2014 r., znak [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza § 15 ww. Regulaminu prowadzi do wniosku, że opisuje on szereg czynności, do których uprawniony jest Sekretarz Gminy. Większość z nich koresponduje z art. 33 u.s.g., a zatem z organizacją i funkcjonowaniem urzędu: 1. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. 2. Organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. 3. Kierownikiem urzędu jest wójt. 4. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Także § 15 pkt 21 Regulaminu, mówiący o zastępowaniu Burmistrza i jego Zastępcy w czasie jego nieobecności, jest w zasadzie powtórzeniem art. 33 u.s.g. i nie dotyczy wydawania decyzji administracyjnych. Decyzji administracyjnych w postępowaniu jurysdykcyjnym dotyczy wprost jedynie § 15 pkt 19 Regulaminu. Zgodnie z nim Sekretarz może wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia Burmistrza w zakresie przez niego ustalonym. Zapis ten w istocie nie rozszerza ustanowionej w art. 39 ust. 2 u.s.g. oraz art. 268a K.p.a. możliwości dekoncentracji przez przekazanie kompetencji do wydawania konkretnych decyzji. Do legalnego wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Sekretarza Gminy - z upoważnienia Burmistrza - konieczne było istnienie pisemnego upoważnienia do wydania decyzji. Upoważnienie to powinno było również znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy, a z całą pewnością - co nie miało miejsca - winno być przedłożone na wezwanie Sądu, który zwrócił się do Burmistrza [...] o nadesłanie dokumentu stanowiącego upoważnienie dla sekretarza Gminy S. R. do wydania decyzji z dnia 28 listopada 2014 r. znak [...]. Stąd też, zdaniem Sądu, organy nie wykazały, choć taki zarzut został podniesiony przez skarżącą w niniejszej sprawie, czy decyzja pierwszej instancji została podpisana przez osobę upoważnioną, co jest naruszeniem art. 107 § 1 oraz art. 268a K.p.a. oraz art. 39 ust. 2 u.s.g. W postępowaniu przed organem I instancji nie wykazano właściwego umocowania do działania sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza, ani czy w ogóle takie umocowanie istniało. Powyższego wadliwie nie zweryfikował również organ odwoławczy, naruszając art. 138 K.p.a.. Sąd stanął na stanowisku, że brak w aktach dokumentu stanowiącego wyraźne upoważnienie dla sekretarza gminy do wydania decyzji z upoważnienia burmistrza nie świadczy automatycznie o braku takiego umocowania do działania w omawianym zakresie, jednak okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona i zweryfikowana przez organy. Stwierdzone przez Sąd naruszenie czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, a jednocześnie czyni uzasadnionym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wyjaśnią i zweryfikują fakt istnienia należytego, prawidłowego umocowania do działania sekretarza gminy z upoważnienia burmistrza, bowiem z pewnością nie jest nim przedłożony do akt sprawy sądowej Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego [...]. Biorąc to pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – Burmistrza [...], o czym orzekł jak w sentencji wyroku.