II SA/Kr 2945/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa J. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od G. na rzecz skarżącej M. C. zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 (dziesięć) złotych. Na podstawie uchwały Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia z dnia 29 maja 2000 r. Nr XXV/109/00 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice - Przeginia dla sołectwa Jerzmanowice. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 29 kwietnia do 29 maja 2002 r. oraz powtórnie od dnia 19 marca do 16 kwietnia 2003 r. W dniu [....] 2003 r. zarzut do powyższego projektu wniosła M.C . , zam. w [....] pisząc, że wnosi go "w związku z usunięciem z projektu planu (...) projektowanej drogi od Ośrodka Zdrowia w kierunku trasy A-4". W uzasadnieniu zarzutu zostały jednak poruszone również inne wątki: 1). M.C. podniosła, że do połowy jej działki nr [....] o szerokości 29 m wprowadzono strefę ochronną cmentarza, co nie jest zgodne z przepisami dotyczącymi tych stref ochronnych, gdyż strefa zamiast szerokości 50 m ma mieć szerokość 80 m. Spowodowało to, że pozostała część działki o szerokości 14,5 m nie nadaje się pod zabudowę jednorodzinną. O wprowadzeniu strefy M.C. nie została poinformowana i nie zaproponowano jej żadnej rekompensaty. Zaznaczyła ona, że otrzymała również negatywną decyzję w sprawie przekwalifikowania na budowlane jej działek nr [....] i [....] , przez co w ogóle została pozbawiona możliwości budowy. 2). M.C. zarzuciła naruszenie procedury planistycznej przez "wyłączenie części obszaru [....] z dotychczasowego postępowania i wszczęcie odrębnej procedury planistycznej", co jest niezgodne z prawem i z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu. 3). M.C. uważa, że decyzja o usunięciu z projektu planowanej drogi od Ośrodka Zdrowia do trasy A-4 jest bezzasadna, gdyż zainteresowani właściciele wyrazili na to zgodę albo wycofali zarzuty. Chodziło M.C. o to, że rezygnacja z drogi oznacza jednoczesną rezygnację ze stworzenia terenów mieszkaniowych wzdłuż tej drogi i utratę szansy na zabudowę jej działki. 4). M.C. zarzuciła również, że nie został wykonany osobny projekt dla wyodrębnionej części J. Do publicznego wglądu wyłożono odbitkę kserograficzną ze zmianami naniesionymi flamastrem bez oznaczenia przeznaczenia działki gminnej, położonej w sąsiedztwie ośrodka zdrowia. Na projekcie umieszczony jest podpis pana K.Z., który zdaniem wnoszącej zarzut nie jest kompetentny w sprawie planu. Rada Gminy Jerzmanowice - Przeginia uchwałą z dnia 13 października 2003 r. Nr XV/157/03, odrzuciła powyższy zarzut, traktując go jako zarzut M.C. i M.C. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu uwzględniono zarzut i protest dotyczący drogi dojazdowej do Gminnego Ośrodka Zdrowia. Spowodowało to przywrócenie poprzedniego przeznaczenia terenu zieleni nieurządzonej ZN. Dlatego projekt wyłożono do publicznego wglądu ponownie, ale w zakresie niezbędnym, czyli ograniczonym do terenu, na którym nastąpiły zmiany wynikłe z uwzględnienia niektórych zarzutów. Część działki M. M. małż. C. była objęta powtórnie wyłożonym projektem. Stwierdzono dalej? że nie wszystkie elementy tego zarzutu spełniają wymogi zarzutu w rozumieniu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma podstaw do rozpatrywania tego pisma w części nie objętej ponownym wyłożeniem projektu, tj. w odniesieniu do strefy ochronnej cmentarza oraz działek nr [....] i [....]. Przedmiotem rozpatrzenia była natomiast kwestia likwidacji drogi od Ośrodka Zdrowia i wiążącej się z tym rezygnacji z terenów zabudowy mieszkaniowej wzdłuż tej drogi oraz kwestia zarzucanych nieprawidłowości proceduralnych. Odpowiadając na te zarzuty stwierdzono, że nie ma dowodów, że właściciele gruntów położonych przy wlocie przedmiotowej drogi wyrazili zgodę na jej przebieg przez ich działki. Przeciwnie: ich protesty i zarzuty zostały uwzględnione, co oznacza rezygnację z zaprojektowanej drogi. Utworzenie w tym miejscu terenu zieleni nieurządzonej nie spotkało się z zarzutami tych właścicieli. W tej sytuacji nie jest możliwe wyznaczenie terenu zabudowy ograniczonego do części działki nr [....] ani możliwości dojazdu do niej. Byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami i wymogami planowania przestrzennego, ładu przestrzennego i urbanistyki, które nie zezwalają na tworzenie odrębnych, rozproszonych terenów zabudowy. Zaznaczono, że w dotychczasowym planie teren ten nie był budowlany, a istnieje tu konieczność ochrony walorów krajobrazowych oraz środowiska przyrodniczego. Napisano dalej, że procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo, a w szczególności prawidłowe było ponowne wyłożenie do publicznego wglądu tylko części projektu. W części prawnej uzasadnienia powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. W dniu [....] 2003 r. M.C. skierowała na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego pisząc, że wnosząc tę skargę reprezentuje również grupę mieszkańców J., którzy ją do tego upoważnili. Do skargi została dołączona lista osób, które upoważniły skarżącą do występowania w sprawie drogi dojazdowej dom Ośrodka Zdrowia. W obszernym uzasadnieniu skargi M. C. podniosła następujące kwestie. 1). Utworzenie pasa strefy sanitarnej wokół cmentarza obniżyło wartość działki skarżącej, a nie zaproponowano za to żadnej rekompensaty. Skarżąca sprzeciwia się twierdzeniu, że nie ma podstaw do rozpatrywania jej zarzutu w tek części. Uważa ona, że teren wyznaczony na strefę sanitarna stanowi funkcjonalną część z pozostałą częścią działki, która została objęta częściowym wyłożeniem projektu planu. 2). Zdaniem skarżącej zbieranie podpisów pod protestem w sprawie drogi od Ośrodka Zdrowia było przedmiotem manipulacji. Podpisy zbierano bowiem w miejscowym barze w zamian za alkohol, bez podania numeru dowodu osobistego i nr PESEL, bez informowania podpisujących się o istocie sprawy. 3). Nie jest prawdą, że brakuje dowodów na to, że właściciele działek wyrazili zgodę na przebieg w/w drogi przez ich nieruchomości. Osoby, które złożyły w tej sprawie zarzut, wycofały się z niego. 4). Skarżąca zarzuca, że [....] października 2004 r. Zarząd Gminy podjął decyzje o wyłączeniu fragmentu miejscowości do odrębnego postępowania i o wszczęciu procedury planistycznej na nowo, dla tego właśnie fragmentu. Był to jedynie wpis do protokołu, na podstawie którego do publicznego wglądu została wyłożona kserokopia fragmentu dotychczasowego projektu. 5). Wnioski skarżącej o umieszczenie w programie Sesji Rady sprawy drogi pozostały bez odpowiedzi. Na Sesji w dniu [....] października 2003 r., podczas której przyjęto zaskarżoną uchwałę nie udzielono skarżącej głosu, a uchwała została przyjęta bez merytorycznej dyskusji i bez odczytania treści uzasadnienia uchwały. 6). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, odwołując się do interesu publicznego, nie tłumaczy, do czego interes ten miałby się sprowadzać. Nie wytłumaczono także twierdzenia, że teren, o jakim mowa, prezentuje walory przyrodnicze i krajobrazowe. Skarżąca nie zgodziła się z tą tezą i zaznaczyła, że Dyrekcja OPN nie wyraziła zastrzeżeń wobec budowlanego przeznaczenia rozpatrywanego terenu. 7). Skarżąca kwestionuje twierdzenie o "przywróceniu" na tym terenie przeznaczenia "ZN", gdyż poprzednie przeznaczenie miało symbol "R" - użytki rolne. W odpowiedzi na skargę Gmina J. podtrzymała swoją poprzednią argumentację. Wyjaśniono, że projekt planu nie wprowadza zmian w zakresie tworzenia strefy sanitarnej wokół cmentarza i wytłumaczono powód ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Stwierdzono, że dla każdego sołectwa Gminy toczy się równoległe postępowanie planistyczne a podjęta powtórna procedura dotyczyła tylko fragmentu obszaru objętego projektem z pierwszego wyłożenia. W kwestii przebiegu Sesji wyjaśniono, że pani M.C. chciała zabrać głos już po głosowaniu nad uchwałą i po jej przyjęciu, a wcześniej nie zgłaszała żadnych wniosków. W pozostałej części odpowiedzi powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt dwukrotnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa J. Zrobiono tak słusznie, a powodem tego zabiegu było to, że po pierwszym wyłożeniu projektu wpłynął szereg zarzutów i protestów, które postanowiono uwzględnić, przez co kształt projektu uległ istotnym zmianom. Dotyczyło to w szczególności obszaru, na którym leży projektowana uprzednio droga, łącząca Ośrodek Zdrowia z sąsiednią komunikacyjną. Organy Gminy J. Organy Gminy J. postanowiły jednak (prawdopodobnie dla skrócenia procesu planistycznego) wyłożyć ponownie do publicznego wglądu tylko tę część projektu planu, która - według tych organów - dotyczyła terenu, na którym nastąpiły zmiany wynikłe z uwzględnienia niektórych zarzutów. Postępowanie takie nie było prawidłowe. Art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że do publicznego wglądu wykłada się "projekt planu". Ustawa nie wspomina wprawdzie o możliwości wyłożenia powtórnie jedynie części tego projektu, ale możliwość taka jest oczywista, gdy się zważy na to, że po wniesieniu i uwzględnieniu zarzutów kształt projektu może ulec zmianie. I właśnie ta okoliczność powinna decydować o tym, że ponowne wyłożenie powinno dotyczyć całości projektu, a nie jego fragmentów. Nowy kształt projektu może bowiem naruszyć interesy prawne osób, które w pierwszej fazie nie składały zarzutów uważając, że ich interesy prawne wtedy nie zostały naruszone. Tak właśnie się stało w omawianej tu sprawie. Pani M.C.nie wnosiła zastrzeżeń do projektu planu przy pierwszym wyłożeniu sądząc, że droga od Ośrodka Zdrowia będzie realizowana, co spowoduje możliwość zabudowania jednej z części jej długiej działki. Z tego powodu przy pierwszym wyłożeniu nie kwestionowała ona innych elementów projektu, w tym położenia strefy ochronnej cmentarza. Skoro jednak w wyniku uwzględnienia zarzutów nowy projekt wykluczał już drogę, M.C. podniosła sprawę strefy ochronnej, spotykając się z odmową rozpatrzenia jej zarzutu w tej części. Dlatego też, w celu należytej ochrony interesów prawnych, organy gminy winny ponownie wykładać do publicznego wglądu cały projekt planu zawsze wtedy, gdy zachodzi jakakolwiek możliwość nowego naruszenia interesów prawnych przez uwzględnienie zarzutów innych podmiotów. Skracając w ten sposób postępowanie Rada Gminy J. naruszyła zatem cyt. art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym uchwała o odrzuceniu zarzutu M.C. jest sprzeczna z prawem. W opisanej sytuacji inne kwestie, poruszone w skardze nie maja pierwszoplanowego znaczenia. Należy jednak wskazać na uchybienie, polegające na niedopuszczeniu skarżącej do zabrania głosu podczas Sesji Rady, na której rozpatrywano jej zarzut, co wynika ze znajdującego się w aktach protokołu tej Sesji. Należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 24 ust. 3 i 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść jedynie podmiot wnoszący zarzut. Jest to tryb szczególny, który wyklucza możliwość wnoszenia skargi w imieniu szerszej grupy podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał więc, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt. 6 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i z tego powodu orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz w zw. z art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 27 ust. l cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. O kosztach postanowiono na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. ustawy - przepisy wprowadzające ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.