II SA/Kr 3/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: I. skargę odrzucić II. zwrócić W. F. wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych). Postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2013 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie Pr. bud.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] znak: [...], którym postanowiono zobowiązać W. F. do wpłacenia środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania i dostarczenia ekspertyzy określonej w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2009 r. znak: [...] w wysokości 6.150,00 zł brutto na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w terminie do dnia 14 czerwca 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe służącego do odprowadzania ścieków z budynku w K. nr [...]. Postanowieniem z dnia 3 marca 2008 r. znak: [...], PINB w W. nakazał W. F. - właścicielowi budynku nr [...] w K. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności oraz przedłożenie stosownego protokołu sporządzonego przez uprawniona osobę. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. F., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB w W. z dnia 3 marca 2008 r. znak: [...] i nakazał W. F. dostarczenie ekspertyzy stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe służące do odprowadzania ścieków z budynku w K. nr [...] ze szczególnym uwzględnieniem jego szczelności. Skargę na w/w postanowienie WINB w K. wniósł W. F., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1273/09. Powyższy wyrok został utrzymany w wyniku rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej W. F. wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1595/10. W dniu 21 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym zobowiązał W. F. do wpłacenia środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania i dostarczenia ekspertyzy określonej w postanowieniu WINB w K. z dnia 29 kwietnia 2009 r. znak: [...]. W treści w/w postanowienia PINB w W. pouczył stronę, że "na niniejsze postanowienie służy stronom prawo złożenia skargi tylko w odwołaniu od decyzji". W dniu 12 czerwca 2013 r. na dzienniku podawczym PINB w W. W. F. złożył zażalenie na w/w postanowienie PINB w W. z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] znak: [...]. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2013 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o art. 81c ust. 4 Pr. bud. zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z treści art. 81c ust. 3 Pr bud. wynika, że jedynie na postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr. bud. przysługuje zażalenie. Natomiast na postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 4 Pr. bud. zażalenie nie przysługuje. W takim stanie rzeczy wniesione zażalenie na postanowienie PINB w W. z dnia 21.05.2013r. nr [...] znak: [...] jest w ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne i nie może być merytorycznie rozpatrywane. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. F., podając, że nieprawdziwe są twierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jakoby składał on zażalenie na postanowienie PINB w W. z dnia 23 października 2013 r., ponieważ składał on skargę. Skarżący nie wskazał przyczyn, dla których kwestionuje rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie przed organem II instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje na odrzucenie. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wyrażona w przywołanym art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności oznacza, że każdy organ władzy publicznej, w tym i sądy, podejmując określone działanie powinny wskazać prawną podstawę swojego działania a samo podjęte działanie powinno być zgodne z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. W związku z tym także i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli legalności działania administracji publicznej musi działać na podstawie prawa co oznacza, że powinien na samym początku ustalić kwestię swojej właściwości do kontroli działań administracji publicznej, które kwestionuje W. F.. O właściwości działania sądu administracyjnego, czyli przedmiocie jego kontroli, wypowiada się art. 3 - art. 5 oraz art. 13-14a P.p.s.a. Z kolei, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dokonując przeglądu w/w przepisów dotyczących właściwości rzeczowej sądu administracyjnego trzeba stwierdzić, że w odniesieniu do sprawy W. F. zastosowanie posiadają te normy art. 3 P.p.s.a., które stanowią, że " § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (.....) 2)postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; Skarżący zakwestionował przed Sądem postanowienie WINB z dnia 23 października 2013 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia zażalenia przez W. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] znak: [...], którym postanowiono zobowiązać W. F. do wpłacenia środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania i dostarczenia ekspertyzy określonej w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2009 r. znak: [...] w wysokości 6.150,00 zł brutto na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w terminie do dnia 14 czerwca 2013 r. Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 81 c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 81c Prawa budowlanego: " 1. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. 2. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. 4. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia". Z analizy treści art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, że w odniesieniu do instytucji zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia - ustawodawca nie stwierdził, że o zleceniu i kosztach właściwy organ wypowiada się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W związku z tym, w nawiązaniu do treści art. 141 § 1 k.p.a. - na postanowienie, co do którego ustawodawca nie wypowiedział się wprost i wyraźnie, że zażalenie przysługuje – zażalenie nie przysługuje. W odniesieniu do postanowień, o których mowa w Prawie budowlanym ustawodawca nie posłużył się zasadą, z której by miało wynikać, że na każde postanowienie przysługuje zażalenie. Jak wynika z treści kwestionowanego pośrednio przez skarżącego postanowienia PINB z dnia 21 maja 2013 r., PINB poinformował W. F., że na w/w postanowienie zażalenie nie przysługuje i zarazem jest tam dodatkowe pouczenie PINB, że "Na niniejsze postanowienie służy stronom prawo złożenia skargi tylko w odwołaniu od decyzji". Analizując wstępnie podstawę prawną obowiązku, o którym stanowi postanowienie PINB z dnia 21 maja 2013 r., Sąd stwierdza, że w systemie prawa administracyjnego podstawa ta jest uzupełniona odpowiednio przez treść art. 262 § 2 k.p.a., który stanowi, że w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może żądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że i na postanowienie wydane na tej podstawie zażalenie nie przysługuje. Z tego co zostało ustalone powyżej wynika, że przedmiotem kontroli sądu miałaby być sprawa administracyjna dotycząca obowiązku wpłacenia środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania i dostarczenia ekspertyzy w wysokości 6 150 zł brutto, co do której ustawodawca nie przewidział kontroli w toku instancji postępowania administracyjnego przez wprowadzenie względem niej instytucji zażalenia, a co za tym idzie nie przewidział kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji tego, co zostało powyżej wywiedzione odnośnie obowiązującego stanu prawnego - wynika, że sprawa ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W przekonaniu składu rozpoznającego wstępnie sprawę, skarga została wniesiona na postanowienie kończące postępowanie w sprawie niepodlegającej materialnie sądowej kontroli w związku z tym postanowienie kończące w niej sprawę nie podlega kontroli sądowej. Wykładnia dokonana przez WSA w Krakowie jest odpowiednio zbieżna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/09, które skład rozpoznający sprawę podziela. Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi na postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w przedmiocie obciążenia kosztami wykonania ekspertyzy technicznej. Zdaniem WSA, skarga została wniesiona na postanowienie niepodlegające sądowej kontroli. Zaskarżonego postanowienia nie można zaliczyć do żadnej z trzech kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wsa i wskazał, że zaskarżonego postanowienia nie można zaliczyć do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że chodzi tu o inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie można rozumieć tego przepisu w ten sposób, że jeżeli na postanowienie nie służy zażalenie, a tak jest w przypadku postanowienia z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego to można uznać, że postanowienie to podlega zaskarżeniu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. WSA w Krakowie w nawiązaniu do powyższych ustaleń uznał, że postanowienie o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie nie podlegającej kognicji sądu także nie podlega skutecznemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowienie to kończy postępowanie w sprawie materialnej, która zgodnie z wolą ustawodawcy nie podlega kontroli sądu. Z tych względów działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Sąd postanowił, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd postanowił jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.