II SA/Kr 301/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją z dnia [...].09.2012r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - zwanej dalej k.p.a.-, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. sp. z o.o., z siedzibą w K. z dnia 14.03.2007r. - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. wraz ze zjazdem z dz. nr [...] i z zjazdem z działki nr [...] oraz budową sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] itd... gazowej poprzez działki nr: [...], wodociągowej poprzez działki nr: [...], kanalizacji opadowej poprzez działki nr: [...], kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr: [...] ,[...] . W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł m.in., iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy. Jak podkreślił organ I instancji zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał, iż w sytuacji, gdy nie jest spełniony którykolwiek z wymienionych wyżej wymogów, ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Prezydent Miasta K. przypomniał, iż zgodnie z informacją podaną przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowana inwestycja ma polegać na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdami oraz infrastrukturą techniczną towarzyszącą. Prezydent Miasta K. przypomniał, iż w toku postępowania wystąpiono o zaopiniowanie zamierzenia inwestycyjnego wraz z proponowanymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. W piśmie z dnia 11.06.2012r. znak: [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. działając zgodnie z właściwością rzeczową organu w trybie obowiązujących przepisów szczególnych, zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycje. Prezydent podniósł, iż w uzasadnieniu wydanej opinii Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wyjaśnił, iż: "(...) Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazał, iż obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji kubaturowej zapewni droga publiczna ul. [...] oraz [...]. Po przeprowadzonej wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów tut. Zarząd stwierdza jednoznacznie, iż w chwili obecnej w/w ulice bez rozbudowy nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni w/w ulic wynosi ok. 2,5 -3,0m co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn. jw., a zatem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 Ustawy o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym,(...) " Równocześnie organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy "warunek o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ponadto Prezydent Miasta K. zwrócił uwagę, iż pod pojęciem "uzbrojenie terenu" należy rozumieć (zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody. Równocześnie w uzasadnieniu omawianej decyzji podkreślił także, iż od dnia 17.07.2010r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje znowelizowano przepis art. 2 pkt 13 ustawy, który brzmi obecnie, że ilekroć w ustawie jest mowa o uzbrojeniu terenu należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym należy przyjmować, że by warunek zapisany w punkcie 3 art. 61 ust. 1 ustawy był spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, iż są wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym zdaniem organu I instancji, wobec przytoczonego powyżej stanowiska zarządcy drogi ul. [...] i braku możliwości bezpiecznej i prawidłowej obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji - stwierdzić należy, iż dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Końcowo Prezydent Miasta K. przypomniał, iż zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał przy tym, iż stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie więc organu I instancji negatywną opinię z dnia 11.06.2012r. znak: [...] Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. należy również traktować, jako brak uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Pismem z dnia 10.10.2012r. (data wpływu do organu I instancji) A. sp. z o.o., z siedzibą w K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W wywiedzionym odwołaniu strona dowołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania podniesiono m.in., iż. w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie wyjaśniano, że jednostki organizacyjne organu pierwszej instancji nie są innymi organami w stosunku do organu wydającego decyzję główną, a stanowisko jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, należy traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. Zwracał na to uwagę m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, publ. ONSAiWSA 2008/3/48 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 roku Sygn. akt II OSK 582/08. W tym stanie rzeczy wydawanie uzgodnienia przez ten sam organ, który wydaje decyzję główną, narusza art. 106 K.p.a. Wprawdzie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie wydał postanowienia zawierającego uzgodnienie, jednakże organ pierwszej instancji traktuje pismo tegoż Zarządu, jako stanowisko wyrażone w formie opinii, bądź nawet jako ""zgodę" organu współdziałającego" (strona 3 Decyzji), jest to zaś jedynie część materiału dowodowego, podlegającego ocenie na zasadach ogólnych. Zdaniem A. sp. z o.o. stanowisko Zarządu może być traktowane jedynie jako uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, czynione po myśli art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Bezpodstawne jest więc przyjęcie, że określone przez Zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1562/09). W istocie więc stanowisko Zarządu nie stanowi braku uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykracza bowiem poza materię takiego uzgodnienia, które, jak wspomniano wyżej, dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. W ocenie strony odwołującej się organ pierwszej instancji wydaje się przywiązywać zbyt duże znaczenie do dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 ustawy, który od dnia 17 lipca 2010 roku uzyskał następujące brzmienie: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 13) "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;". Wbrew wywodom organu pierwszej instancji zmiana brzmienia art. 2 pkt 13 ustawy nie wprowadziła autonomicznej dla tej ustawy definicji uzbrojenia terenu. Aktualne brzmienie tego przepisu wymienia wprawdzie co należy rozumieć przez uzbrojenie terenu, a to: drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.. Co istotne, brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n. nie zmieniło się i nadal stanowi on, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Nowelizacja przepisu art. 2 pkt 13 ustawy dodała do urządzeń infrastruktury technicznej także obiekty budowlane, wprost nie wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n., co pozwala zaliczyć do uzbrojenia terenu również obiekty kubaturowe, oraz inne, wymagające pozwolenia na budowę. W opinii A. sp. z o.o. zachowało aktualność stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku II SA/Kr 1562/09 odnośnie analizy przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy. W powołanym wyroku WSA wyraził pogląd, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. W dalszej części odwołania strona skarżąca mi.in. odwołała się do treści uzasadnienia wyroku z 3 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1625/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził analogiczne poglądy jak w przywołanym wyżej wyroku z 14 kwietnia 2010 roku. Zdaniem strony skarżącej znamiennym jest, że wyrok z 3 listopada 2010 roku został wydany już po nowelizacji art. 2 pkt 13 ustawy, na którą powołuje się organ pierwszej instancji. W powyższym wyroku Sąd raz jeszcze podkreślił, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. W wyroku tym przywołany został pogląd przedstawicieli doktryny zawarty w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2008 roku, autorstwa Zygmunta Niewiadomskiego , Krzysztofa Jaroszyńskiego , Anny Szmytt i Łukasza Złakowskiego . ,, iż droga nie jest urządzeniem, a zatem nie stanowi uzbrojenia konkretnego terenu. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. znak. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy podniósł m.in., iż w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora, planu miejscowego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże w ocenie Prezydenta Miasta K. , którą podziela Kolegium nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, w rezultacie czego, należało podtrzymać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem A. sp. z o.o. W ocenie organu II instancji podstawowym problemem uniemożliwiającym uwzględnienie wniosku A. sp. z o.o. jest brak spełnienia warunku zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten daje także w swej treści odniesienie do pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy, które pozwala traktować powyższy warunek jako spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło, że orzecznictwo sądów i organów administracyjnych od kilku lat jednolicie przyjęło sposób uzgadniania warunków komunikacji i infrastruktury technicznej w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy zastępując uzgodnienie formą opinii (vide uchwała składu 5 sędziów NSA z 9.4.2001 OPK 26/00 ONSA nr 4, wyrok NSA w Warszawie z 4.10.2007 r sygn. akt II OSK 997/07). Opinia ta jest przekazywana bezpośrednio do organu prowadzącego postępowanie - Wydziału Architektury, nie przysługuje od niej odwołanie. Może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji. Uzgodnienia są formą zajęcia wiążącego stanowiska przez inny organ, odmowa uzgodnienia z zasady wyłącza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (vide wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I OSK 1455/08 z dnia 24 września 2009 r.). Organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej opierając się na przedłożonej opinii zarządcy drogi - ul. [...] ZIKiT stwierdził, iż warunek określony w art. 61 ust. l pkt 3 i 5 ustawy nie został jest spełniony. Organ podkreślił, że uzbrojenie terenu w drogę - którą jest ulica [...] nie posiada parametrów technicznych dających możliwość prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (z uwzględnieniem także pozostałych trzech zespołów zabudowy) jest niewystarczające dla projektowego zamierzenia. Szerokość pasa drogowego istniejącej obecnie ulicy [...] wynosi pomiędzy 2,5 - 3 m , gdy tymczasem zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie drogi gminne klasy L -lokalne lub D -dojazdowe winny mieć odpowiednio 12 lub 10 m szerokości. Zapis ustawowy o koniecznej przesłance "wystraczającego uzbrojenia" należy, zdaniem Kolegium, rozumieć jako dostateczną wydolność układu komunikacyjnego (i urządzeń infrastrukturalnych ) dla przyszłej inwestycji. Wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy są adresowane do inwestora w tym sensie, że przedstawiony przez niego wniosek musi spełniać określone w nim kryteria m.in. właśnie wystarczającego uzbrojenia, a więc wyposażenia inwestycji w istniejące lub projektowane drogi, możliwość komunikacyjne tego terenu, bezpieczeństwo ruchu drogowego. W chwili obecnej ulice te bez rozbudowy nie są w stanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni wynoszącą około 2, 5 m - 3 m nie zapewnia bezpieczeństwa mijania się dwóch samochodów. Istniejący układ drogowy nie jest w stanie przenieść dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję zwłaszcza, iż zakres inwestycji jest duży i zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w rejonie tych ulic. Skargę na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. . Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła jej: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 2 pkt 13 ustawy w związku z art. 143 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 106, art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji błędnie przyjęły, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, a brak spełnienia tego warunku wynika z negatywnego zaopiniowania przedmiotowej inwestycji przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 roku. Tymczasem jak już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednostki organizacyjne organu pierwszej instancji nie są innymi organami w stosunku do organu wydającego decyzję główną, a stanowisko jednostki organizacyjnej, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, należy traktować jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej o ustalenie warunków zabudowy. Zwracał na to uwagę m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 roku, publ. ONSAiWSA 2008/3/48 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 roku sygn. akt II OSK 582/08. W tym stanie rzeczy wydawanie uzgodnienia przez ten sam organ, który wydaje decyzję główną, narusza art. 106 k.p.a. W ocenie strony skarżącej stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu może być traktowane jedynie jako uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, czynione po myśli art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Bezpodstawne jest więc przyjęcie, że określone przez Zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1562/09). Zdaniem strony skarżącej organ pierwszej instancji wydawał się przywiązywać zbyt duże znaczenie do dokonanej nowelizacji przepisu art. 2 pkt 13 ustawy. Wbrew wywodom organu pierwszej instancji zmiana brzmienia art. 2 pkt 13 ustawy nie wprowadziła autonomicznej dla tej ustawy definicji uzbrojenia terenu. Aktualne brzmienie tego przepisu wymienia wprawdzie co należy rozumieć przez uzbrojenie terenu, a to: drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.. Równocześnie strona skarżąca podniosła, iż brzmienie art. 143 ust. 2 u.g.n. nie zmieniło się i nadal stanowi on, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się także budowę drogi. Nowelizacja przepisu art. 2 pkt 13 ustawy dodała do urządzeń infrastruktury technicznej także obiekty budowlane, wprost nie wymienione w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwala zaliczyć do uzbrojenia terenu również obiekty kubaturowe, oraz inne, wymagające pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie swojego stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu skargi, strona skarżąca powołała się treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 roku II SA/Kr 1562/09 oraz wyroku z 3 listopada 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1625/09. W pierwszym przypadku wskazany Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. Ustawa ta odwołuje się bowiem do art. 143 ust. 2 u.g.n., nadto w innych aktach prawnych "sieci uzbrojenia terenu" są także definiowane, ale w ich skład nie są wliczane drogi, chociaż są wliczane np. tunele. WSA w Krakowie przywołał tu definicję "sieci uzbrojenia terenu" znajdującą się w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Końcowo strona skarżąca w uzasadnieniu wywiedzionej skargi podniosła , iż w wyroku z 3 listopada 2010 roku Sygn. akt II SA/Kr 1625/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził analogiczne poglądy jak w przywołanym wyżej wyroku z 14 kwietnia 2010 roku. Znamiennym jej zdaniem jest fakt, że wyrok z 3 listopada 2010 roku został wydany już po nowelizacji art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na którą powołuje się organ pierwszej instancji. A w szczególności Sąd raz jeszcze podkreślił, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. W wyroku tym przywołany został pogląd przedstawicieli doktryny zawarty w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2008 roku, autorstwa Zygmunta Niewiadomskiego, Krzysztofa Jaroszyńskiego, Anny Szmytt i Łukasza Złakowskiego, iż droga nie jest urządzeniem, a zatem nie stanowi uzbrojenia konkretnego terenu. Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie przypisuje zarządcy drogi, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uprawnienia wykraczające poza te, które przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis prawa nie daje w tym postępowaniu zarządcy drogi uprawnienia do opiniowania kwestii uzbrojenia, a jedynie zarządca ów może dokonywać uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. Organ drugiej instancji, wydając zaskarżoną decyzję, zapomniał o treści uzasadnienia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], w którym to uzasadnieniu wytknął organowi pierwszej instancji, że nie ustalił konkretnych parametrów przylegających do planowanej inwestycji dróg, nie wskazał na te cechy planowanej inwestycji, które mogą wpłynąć na zwiększenie obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej, jak również nie ustalił rozmiarów zwiększenia obciążenia istniejącej sieci komunikacyjnej wskutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego (strona [...] decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r.). W przywołanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i powołało się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 898/11 w którym to Sąd wyjaśnił, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wskazanie jakie konkretnie parametry posiadają przylegające do planowanej inwestycji drogi, zaś stwierdzenie, że istniejące ulice nie będą w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej winno być poparte analizą obowiązujących wskaźników i parametrów, które zostaną naruszone lub przekroczone w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak wskazania owych parametrów oraz brak analizy narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Stanowisko takie zaprezentował także NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasada i jako taka nie może zostać uwzględniona, albowiem będąca jej przedmiotem decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procesowego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania , że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art.134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W realiach niniejszej sprawy w ślad za organem I jak i II instancji w odpowiedzi na zarzuty skargi ponownie należy przypomnieć, iż zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W niniejszej sprawie kwestią sporną, a zarazem istotną z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia okazała się przede wszystkim kwestia prawidłowej wykładni art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy. Ustawodawca przewidział w treści art. 2 pkt 13 ustawy definicję legalną "uzbrojeniu terenu" – przez które należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, definicja w tym kształcie obowiązuje od dnia 17.07.2010r. na podstawie art. 70 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17.05.2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych funkcjonuje, który w ten sposób znowelizował poprzednie brzmienie art. 2 pkt 13 ustawy. Zgodnie natomiast z przywołanym przepisem art.143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "budowa drogi" zostało z kolei zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21.03.1985 r o drogach publicznych (Dz.U.2007.19.115 j.t.) - zwanej dalej ustawą o drogach publicznych- jako "wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa". Do budowy drogi zalicza się zatem również prace wykonywane w obrębie dróg już istniejących - odbudowę i rozbudowę drogi. W świetle przedstawionych powyżej regulacji prawnych należy więc przyjąć, że aby warunek przewidziany w punkcie 3 art. 61 ust. 1 ustawy został spełniony, oprócz wszelkiego rodzaju urządzeń i przewodów dostarczających poszczególne media do terenu inwestycji, również drogi muszą spełniać warunek, iż są wystarczające dla realizacji jak i późniejszej obsługi planowanej inwestycji. Określenie natomiast jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Jak wynika z lektury akt niniejszej sprawy obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji ma zapewniać droga publiczna ul. [...] oraz ul. [...] Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, którym w tym przypadku z uwagi treść art. 19 ust. 5 ustawy drogach publicznych jest Prezydent Miasta K[1]. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż obowiązek przeprowadzenia wspomnianych uzgodnień wynika z dwóch korelujących wzajemnie ze sobą regulacji prawnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Niezależnie od tego obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego przewiduje także art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Uzasadnieniem takiego rozwiązania na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg przewidziany w art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy musi m.in. określać warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W niniejszej jednak sprawie z uwagi, na fakt, iż Prezydent Miasta K pełni równocześnie funkcję Starosty dochodzi do sytuacji, gdzie występuje on zarazem jako organ prowadzący postępowanie główne tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz jest organem właściwym do przeprowadzenia postępowania akcesoryjnego tzw. uzgodnieniowego. Z uwagi na powyższe zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych nie mógł on skorzystać z przewidzianej formy dla jego przeprowadzenia, o której mowa w art. 106 kpa. Tym samym w zakresie objętym treścią uzgodnienia nie mogło zapaść w niniejszej sprawie odrębne postanowienie (uchwała składu 5 sędziów NSA z 9.4.2001 OPK 26/00 ONSA nr 4, wyrok NSA w Warszawie z 4.10.2007 r sygn. akt II OSK 997/07). W konsekwencji, tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu. Mając na uwadze powyższe, za prawidłowe należało uznać postępowanie Prezydenta Miasta K, który zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (ZIKiT) jako swojej w tym zakresie kompetentnej i właściwej jednostki pomocniczej, o zaopiniowanie decyzji w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustalenia poczynione w oparciu o sporządzoną opinię przedmiotowej jednostki pomocniczej Prezydenta Miasta K. stanowią część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie. Tym samym spełniają one podobną rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 kpa. Na marginesie podkreślenia wymaga fakt, iż choć opinia taka nie podlega zaskarżeniu to jednak jej treść może być zaskarżana w odwołaniu od decyzji (tak jak z resztą ma to miejsce w niniejszej sprawie). Przechodząc więc do treści przedmiotowej opinii wskazać należy, iż została ona wydana przez ZIKiT po przeprowadzeniu wizji w terenie oraz po przeanalizowaniu materiałów niniejszej sprawy. W wyniku przeprowadzenia tych czynności ZIKiT stwierdził jednoznacznie, iż w chwili obecnej w/w ulice bez rozbudowy nie są wstanie zapewnić planowanej inwestycji bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Szerokość jezdni w/w ulic wynosi ok. 2,5 -3,0 m co nie zapewnia bezpiecznego mijania się pojazdów. W związku z powyższym istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn.: "budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz ze zjazdem z dz. nr [...] i z zjazdem z działki nr [...] oraz budową sieci: kablowej N.N. poprzez działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd.,,, , gazowej poprzez działki nr: [...], wodociągowej poprzez działki nr: [...], kanalizacji opadowej poprzez działki nr: [...], kanalizacji sanitarnej poprzez działki nr: [...] ,[...] , a zatem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z treścią przedmiotowej opinii nie sposób się nie zgodzić, jeśli zważyć po pierwsze na skalę planowanej inwestycji, oraz na treść przepisów wykonawczych regulujących m.in. kwestię szerokości dróg gminnych, w tym także dróg lokalnych i dojazdowych tj. § 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430). Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, iż w tym przypadku istniejący na chwilę obecną układ komunikacyjny nie stanowi wystarczającego uzbrojenia terenu, albowiem nie jest on dostatecznie wydolny, aby zapewnić nie tylko samą realizację inwestycji, ale przede wszystkim jej późniejszą niezakłóconą obsługę. W świetle zaprezentowanego w skardze stanowiska strony skarżącej, iż zalegająca w aktach opinia powinna być traktowana jedynie jako materiał dowodowy na potrzeby sprawy głównej i w tych kategoriach oceniana, należy podkreślić, nie odmawiając w tym zakresie racji stronie skarżącej, iż ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa nie pozwoliły jednak na zakwestionowanie zasadności treści opinii ZIKiT z dnia 11.06.2012 r. Tym samym więc oparte na jej treści stanowisko organów I jak II instancji należy uznać za w pełni uzasadnione. Niezależnie od tego w związku z przywołanymi przez stronę skarżącą zarówno w treści skargi jak i odwołania wyrokami WSA w Krakowie z dnia z dnia 14 kwietnia 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1562/09 oraz z dnia z 3 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Kr 1625/09 należy podnieść, wbrew stanowisku strony skarżącej, iż przedstawione przez nią tezy z przedmiotowych orzeczeń wobec zmiany ustawy utraciły na swojej aktualności. Podobne stanowisko należy także podnieść do przywołanych przez stronę skarżącą poglądów doktryny. W treści powyższych środków zaskarżenia A. sp. z o.o. akcentuje przede wszystkim, iż przedmiotowych wyrokach WSA w Krakowie stanął na stanowisku, iż w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycję, a co za tym idzie, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Tymczasem wskazane orzeczenia dotyczą stanu prawnego sprzed dnia 17.07.2010r., kiedy to weszła w życie nowelizacja art. 2 pkt 13 ustawy nadające mu brzemiennie w obwiązującym aktualnie kształcie. Stanu tego nie zmienia, także i fakt, iż wyrok w sprawie sygn. akt. II SA/Kr 1625/09 zapadł w dniu 3 listopada 2010 r., a więc po wejściu w życie omawianej nowelizacji ustawy. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć stronie skarżącej, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. W kontekście powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to art. 2 pkt 13 ustawy w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 owej ustawy, oraz naruszenie prawa procesowego, a to art. 106, art. 7 i art. 77 K.p.a. za całkowicie bezzasadny. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. ----------------------- [1] Zgodnie z treścią art. 19 ust.5 ustawy z 21.03.1985 r o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta