II SA/Kr 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA: Izabela Dobosz AWSA: Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2007 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.T. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r., znak:[...] działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 2204/03 z dnia 4 lipca 2005r. uchylający decyzję Wojewody znak:[...] z dnia [...]sierpnia 2003 r. oraz rozpatrując ponownie odwołanie J. i E. P. od decyzji Burmistrza N. znak:[...] z dnia [...]maja 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzną instalacja gazową, szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambo) oraz przyłączem kanalizacyjnym i wodociągowym na działce nr "1" położonej w K., stanowiącej własność Pani L.P. zam. K., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (szambo) oraz przyłączem kanalizacyjnym i wodociągowym na działce nr "1" położonej w K., stanowiącej własność L.P. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją znak:[...] z dnia [...]sierpnia 2003 r. W związku ze skargą wniesioną przez J. i E. P., decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 2204/03 z dnia 4 lipca 2005r. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały przekazane do Wydziału Rozwoju Regionalnego w dniu 20 grudnia 2005 r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. i E. P. organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem ponieważ narusza przepisy § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stwierdzające, iż zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że istnieje możliwość przyłączenia budynku mieszkalnego do sieci kanalizacyjnej, oddanej do użytkowania w dniu 30 lipca 2003 r. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym podjęciu decyzji należy uwzględnić ustalenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 2204/03 z dnia 4 lipca 2005 r. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]stycznia 2006r., znak:[...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.T. Skarżący podnosi, że § 34 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdza, że zbiorniki na nieczystości ciekłe, mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Podkreśla, że wprawdzie obok spornej nieruchomości wybudowano odcinek kanalizacji sanitarnej 30 lipca 2003 roku dając możliwość przyłączenia, to jednak w dniu 30 lipca, kanalizacja jeszcze nie była przyłączona do oczyszczalni ścieków. Decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę Burmistrz Miasta i Gminy N. podejmował 2 maja 2003 roku a więc w czasie, kiedy wykonawca tego odcinka kanalizacji jeszcze nie objął placu budowy. Prace budowlane zostały rozpoczęte w ostatniej dekadzie miesiąca maja 2003 roku. Zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym z dnia 2 maja 2003 roku, działka nie miała możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Zatem zgodnie z przepisami prawa, działka mogła mieć zbiornik na nieczystości płynne. Skarżący dodał, że w czasie, kiedy udostępniono możliwości techniczne, budynek został przyłączony do sieci kanalizacyjnej. Sytuacja ta pozwala domniemywać, że odwołującym się nie przyświecała troska o dochowanie przepisów prawa, lecz w sobie tylko znanym celu, realizowali oni przewagę wynikającą ze znajomości przepisów prawa i procedury, w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że podejmując decyzję kasacyjną wzięto pod uwagę konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu realizacji obiektu i dalszych zamierzeń inwestora w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 2204/03 z dnia 4 lipca 2005 r., co może się wiązać z weryfikacją dokumentacji projektowej. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2007 r. skarżący podtrzymał stanowisko skargi przytaczając obszerną argumentację na poparcie tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał żadnych przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem ponieważ narusza przepisy § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Również argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę wskazująca na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu realizacji obiektu i dalszych zamierzeń inwestora w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 2204/03 z dnia 4 lipca 2005 r. w żaden sposób nie wskazuje na uzasadnione motywy podjęcia decyzji kasacyjnej. Istnienie owej konieczności należało wykazać, czego organ odwoławczy nie uczynił. Zaznaczyć przy tym należy, że odpowiedź na skargę nie stanowi części decyzji administracyjnej i nie można jej traktować jako drogi uzupełnienia decyzji administracyjnej zaskarżonej do sądu. Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, iż obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia podjęcia decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy wynikał również z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt. II SA/Kr 2204/03 uchylił tylko decyzję organu drugiej instancji, co uwzględniając treść art. 135 Prawa o postępowaniu administracyjnym oznacza, iż sąd przyjął, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z cyt. art. 135 Prawa o postępowaniu administracyjnym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych po wydaniu wyroku sądu administracyjnego mogłaby wprawdzie uzasadniać podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jednakże motywy takiego rozstrzygnięcia powinny być tym bardziej szczegółowo wyjaśnione przez organ odwoławczy. Lapidarne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśnia zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie uzasadniając zasadności podjęcia decyzji kasacyjnej naruszył przepisy postępowania nie tylko w zakresie wymogów stawianym uzasadnieniom decyzji administracyjnych (art. 107 § 3 k.p.a.), ale przede wszystkim w zakresie obowiązku realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r., znak:[...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).