II SA/Kr 303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. (znak: [....] ), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody w K. , działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 127 par. 3 w zw. z art. i 138 § 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2015 r. (znak: [....] ), odmawiające dopuszczenia wyżej wymienionego Towarzystwa do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z terenu działek nr nr [....][....] obr. [....] , przy ul. [....]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 26 listopada 2015 r. (znak: [....] ) odmówił dopuszczenia Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody z siedzibą w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie 9 drzew oraz 226 m2 krzewów z terenu działek nr nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] . Drzewa te i krzewy kolidują bowiem z inwestycją o nazwie "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego " [....] " z usługami wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, garażem wbudowanym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu (...) przy ul. [....] w K." W uzasadnieniu organ I instancji podał, że cele statutowe Towarzystwa nie budzą wątpliwości z punktu widzenia zasadności jego udziału w postępowaniu dotyczącym usunięcia 9 drzew i 226 m2 krzewów. Zastrzeżenia jednak budzi przesłanka "interesu społecznego", który mógłby przemawiać za takim udziałem. Obie przesłanki muszą być spełnione aby dopuścić organizację społeczną do postępowania na prawach strony. Organ podkreślił, że o interesie społecznym nie świadczy powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu osób. W ocenie Prezydenta Miasta K. , w sprawie nie zostały spełnione obie przesłanki, wymagane przez art. 31 K.p.a. 2. Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2015 r., zawarło wniosek o jego uchylenie w całości i dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Towarzystwo zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię w szczególności odnoszącą się do pojęcia "interesu społecznego" - i niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2., a także naruszenie przepisów art. 35 § 1,3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśniło w motywach rozstrzygnięcia, iż żądania organizacji społecznej dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym muszą być uzasadnione jej celami statutowymi. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W związku z tym powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym, wyrażającym się w tym, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu, na podstawie art. 31 k.p.a., nie służy jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz odpowiada wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody znajduje się zapis, iż działalność Towarzystwa prowadzona jest na rzecz ogółu społeczeństwa i sprowadza się do czuwania nad skutkami decyzji administracyjnej z punktu widzenia interesu wspólnego tj. ochrony interesu publicznego. Organ odwoławczy podał, iż o tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu zgodne będzie z interesem publicznym świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych. Wskazał, iż z urzędu jest wiadomym, że Towarzystwo składa szereg wniosków o dopuszczenie do udziału w różnych postępowaniach. W tej sprawie, Towarzystwo powołało się na ogólne sformułowania np. bezpieczeństwo ekologiczne, zaś interes społeczny, wywodzi z samej istoty postępowania w sprawie usunięcia drzew i nadmierną ingerencję w środowisko oraz konieczności społecznej kontroli w tym zakresie. Zdaniem Kolegium, interes społeczny Towarzystwo wywodzi w istocie z ogólnych celów statutowych. Organ II instancji uznał więc, że sprawa dotycząca zezwolenia na wycięcie 9 drzew oraz 226 m2 krzewów, kolidujących z inwestycją "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego [....] z terenu dz. nr nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. " – nie uzasadnia wystąpienia ochrony interesu społecznego, a co za tym idzie, dopuszczenia Towarzystwa do udziału w postępowaniu na prawach strony. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w K. oraz "wstrzymania postępowania w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew – do czasu rozpoznania skargi przez WSA w Krakowie. Skarżące Towarzystwo wskazało, że spełniła wymogi określone w art. 31 § 1 k.p.a., natomiast Prezydent Miasta K. przekroczył swoje uprawnienia dokonując samowolnie interpretacji sformułowań "cele statutowe organizacji" i "interes społeczny". Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że Towarzystwo nie wskazało, jaki interes społeczny przemawia za włączeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Przemawiają za tym bowiem zarówno cele działalności tej organizacji, jak i interes społeczny, co zostało wykazane we wniosku. Wywodziło skarżące Towarzystwo, że postanowienie o odmowie dopuszczenia jest nieprawidłowe z uwagi na dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. administracyjnego odnoszącej się do pojęcia "interesu społecznego". Wszystkie sprawy dotyczące usuwania drzew dotyczą interesu społecznego ze względu na społeczną rolę drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu, a także ochronę gatunków zwierząt (m.in. ptaków) oraz rozstrzygnięcia w zakresie naliczenia lub zwolnienia z naliczenia opłaty za usunięcie drzew. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o usunięcie nie pojedynczego drzewa, ale 9 drzew i 226 m2 krzewów. W interesie społecznym jest więc w przypadku usunięcia drzew i krzewów zapewnienie odpowiedniej kompensacji przyrodniczej, zgodnie z art. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozumianej jako zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Również w związku z licznymi opiniami mieszkańców Krakowa na temat nadmiernej ilości wycinanych drzew wskazany jest udział niezależnej organizacji w postępowaniu, jako społecznego strażnika prawidłowo prowadzonego postępowania. Skarżące Towarzystwo wskazało następnie, że zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji RP, ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Zasadniczo zatem ochrona środowiska leży w interesie społecznym. Oczywiście organizacja społeczna powinna przytoczyć okoliczności konkretyzujące interes społeczny, na jaki powołuje się w danej sprawie, jednak in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę, dążenie do zapewnienia maksymalnej ochrony środowiska w tym ptaków, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Z niedookreślonego charakteru pojęcia "interes społeczny" wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji społecznej udowodnienia istnienia tej przesłanki, w tym zasadności wnoszonego żądania, o ile z przytoczonych we wniosku twierdzeń może wynikać jego istnienie, we wskazanym wyżej rozumieniu. Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie jest udowodnienie przez organizację słuszności zarzutów prawnych formułowanych wobec kwestionowanych decyzji administracyjnych. Ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska naturalnego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako utrzymanie, bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", służącego wszystkim obywatelom. Ochrona środowiska jest także jedną z przesłanek wymienianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiającą ograniczenie w zakresie konstytucyjnych wolności i praw. Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska. Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła, że w sprawie trudno nie zauważyć, że cele statutowe Towarzystwa pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, co wskazywałoby, że istnieje także interes społeczny. Za racjonalny należy uznać pogląd, że interes społeczny zawsze przemawia za tym, aby organizacja podejmowała działalność podyktowaną jej statutowymi celami. Zatem skoro organizacja społeczna została powołana, aby chronić przyrodę, to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby mogła uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku. Towarzystwo zgłosiło wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż ochrona przyrody, środowiska leży w interesie społecznym. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek pochopnego wydania decyzji o usunięciu drzew dojdzie do pogorszenia warunków środowiskowych. O pochopnym wydawaniu przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK zezwoleń na usunięcie drzew świadczą dane statystyczne. Łącznie w ostatnich 4 latach (2010-2014) Wydział Kształtowania Środowiska UMK zezwolił na wycięcie 65.542 drzew zobowiązując wycinających do posadzenia w zamian zaledwie 58.589 szt. czyli w zamian za usuniętych 100 starych drzew nie posadzono nawet 90 młodych, a trzeba pamiętać o tym że posadzenie jednego młodego drzewa nie rekompensuje utraty starego. Wszystko to w mieście klęski ekologicznej, w jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Europy gdzie dbałość o zachowanie każdego drzewa powinno być powinnością urzędników i obywateli, w tym również organizacji ekologicznych. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym – zdaniem skargi - jest prowadzenie społecznej kontroli postępowania. Nie może ono jedynie mieć charakteru partykularnego interesu kontrolującej organizacji. W tym konkretnym przypadku, Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody nie ma żadnego osobistego interesu w rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie interes społeczny. W interesie społecznym jest wyeliminowanie podejrzeń wydającego decyzję o działania stronnicze. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji, która powinna być społecznym strażnikiem prawidłowo prowadzonego postępowania, budzi wątpliwości co do bezstronności wydającego decyzję i rodzi pytania o powód dla którego wydający decyzję wzbrania się przed przejrzystością prowadzonych przez siebie działań. Próbę odsunięcia Towarzystwa od udziału w postępowaniu należy – zdaniem skargi - uznać za próbę powstrzymania społecznej kontroli rzetelności prowadzenia postępowania. Podkreśliło Towarzystwo, że nie można skonstruować obiektywnej definicji interesu publicznego. Pojęcie to należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter nieostry. Można termin ten utożsamiać z pojęciem dobra wspólnego. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2016 r. odmówił "wstrzymania postępowania w sprawie pozwolenia na usunięcie drzew". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 stycznia 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 26 listopada 2015 r. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1). Podkreślić należy, że obie wymienione powyżej przesłanki, muszą być spełnione równocześnie. W kontrolowanej sprawie wymagało więc ustalenia, czy Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. spełnia wymienione wyżej warunki, od których ustawodawca uzależnia możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby. Określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa, w której organizacja społeczna żąda dopuszczania jej do udziału w postępowaniu - dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Cel statutowy organizacji powinien więc obejmować sprawy stanowiące przedmiot postępowania i powinien być powiązany faktycznie i prawnie z tym postępowaniem (wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06). Odnosząc wskazaną wyżej przesłankę i sposób jej rozumienia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że nie było w sprawie przedmiotem kontrowersji stanowisko orzekających w sprawie organów uznające, iż cele statutowe Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody w K. uzasadniają jego udział w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na usunięcie 9 drzew i 226 m2 krzewów z terenu działki nr nr [....] obr. [....] , w K. Powyższe stanowisko i ocenę organów, sąd podziela. Działalność Towarzystwa prowadzona jest bowiem na rzecz ogółu społeczeństwa i sprowadza się do ochrony przyrody, ochrony środowiska, ochrony krajobrazu, wartości kulturowych, zwiększenia społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Nie budzi więc wątpliwości kwestia, że postępowanie o wycinkę drzew, z uwagi na jego przedmiot związany z ochroną środowiska, mieści się w celach statutowych Towarzystwa. Jednocześnie, jako nietrafne i przedwczesne ocenić należało stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że skarżące Towarzystwo nie wykazało, iż interes społeczny przemawia za udziałem Towarzystwa we wskazanym wyżej postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, iż ustalenie, czy za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, powinno nastąpić na podstawie całokształtu stanu prawnego i faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. W literaturze wskazuje się przy tym, że potrzeba ochrony interesu społecznego będzie występować m.in. wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko strony postępowania ale również innych podmiotów lub też na otoczenie (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 7, str. 103). Można więc przyjąć, że interes społeczny to określona korzyść, która przypada całemu społeczeństwu lub grupie osób (tj. wielu niezindywidualizowanym adresatom). W tym zakresie zauważyć należy, iż we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, Towarzystwo akcentowało znaczenie niedopuszczania do sytuacji, w której wskutek pochopnego wydania decyzji o usunięciu drzew dojdzie do pogorszenia warunków środowiskowych. Zwróciło przy tym uwagę, na dotychczasową praktykę organu w zakresie wydawania pozwoleń na usunięcie drzew, która prowadzi do wniosku, iż znacznie więcej usuwa się drzew, niż sadzi nowych. Posadzenie przy tym jednego nowego drzewa nie rekompensuje wycięcia starego. Zwracało uwagę na stan zanieczyszczenia powietrza w K. oraz wpływ roślin na jego oczyszczanie. Towarzystwo rzeczowo zwróciło uwagę na statystyki, zgodnie z którymi w latach 2010-2014 Prezydent Miasta K. zezwolił na wycięcie 65 542 drzew, zobowiązując jednocześnie do posadzenia w zamian jedynie 58 589 drzew. Dane te nie były kwestionowane. Wskazują one z jednej strony na znaczną skalę zjawiska i brak pełnej kompensacji przyrodniczej, z drugiej zaś pozwalają na przyjęcie, że Towarzystwo na Rzecz Ochrony Przyrody w K. posiada w tym zakresie stosowną wiedzę i monitoruje sytuację. Trafne jest stanowisko strony skarżącej, że w tej konkretnej sprawie – z uwagi na ilość usuwanych drzew i krzewów - za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w postępowaniu może przemawiać potrzeba zapewnienia społecznej kontroli nad wycinaniem drzew na terenie K. Przytoczone dane wskazują na brak kompensacji ekologicznej, natomiast wysoki stopień zanieczyszczenia K., rola drzew w oczyszczaniu powietrza i kształtowaniu mikroklimatu oraz krajobrazu, czy też w zakresie ochrony zwierząt, należą do faktów powszechnie znanych. W ocenie Sądu powyższe okoliczności mogą uzasadniać ocenę, że przesłanka "interesu społecznego" została zrealizowana i interes ten został konkretnie wykazany. Powyższe stanowisko i zapatrywania powinny zostać rozważone przy ponownym rozpatrywaniu kwestii dopuszczenia Towarzystwa na Rzecz Ochrony Przyrody w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z terenu działek nr nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co mając na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.