II SA/Kr 3041/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr. ) Sędziowie NSA : Anna Szkodzińska Izabela Dobosz Protokolant : Edyta Domagałska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] 2003r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. [...] we wsi B. - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze - Rada Gminy Bukowina Tatrzańska podjęła w dniu 29 września 2003 r. uchwałę Nr IX/105/2003 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego przy ul. Kucówka we wsi Brzegi. Wydano ją na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Powyższą uchwałę zakwestionował Wojewoda Małopolski, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 listopada 2003 r. Nr PN.II.0911/169/03, doręczonym w dniu 12 listopada 2003 r., stwierdził jej nieważność. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 41 ust. l i ust. 2 oraz art. 47a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. l cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem jest polaną śródleśną, która sąsiaduje bezpośrednio z terenami Tatrzańskiego Parku Narodowego i stanowi rejon migracji zwierząt chronionych. Wynika to z wizji lokalnej, dokonanej w dniu 12 czerwca 2003 r., jak i z dokumentacji ekofizjograficznej, sporządzonej na potrzeby kwestionowanego planu. Tymczasem plan ten przewiduje przeznaczenie polany na cele budowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej z budynkami pomocniczymi i z dopuszczeniem funkcji usługowej, związanej z obsługa ruchu turystycznego (1MN i 2MN) oraz pod tereny komunikacji publicznej (9KPJ i 10KWG). Tym samym plan ten narusza art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, gdyż utrudnia on i ogranicza swobodne przemieszczanie się zwierząt. Wojewoda zwrócił także uwagę na to, że polana przylega bezpośrednio do ściany lasu i stanowi w większości nieużytek. Z uwagi na podmokły charakter są to młaki w obszarze źródliskowym Brzegowskiego Potoku. Teren ten jest częścią wielkiego obszaru niezurbanizowanego, na który składają się kompleksy leśne z polanami grzbietowymi, użytkowanymi pastersko o szczególnych walorach krajobrazowych. Plan narusza zatem art. 47a cyt. ustawy o ochronie przyrody, a jego realizacja wywoła w cennym środowisku przyrodniczym negatywne, nieodwracalne skutki przestrzenne. W "prognozie oddziaływania na środowisko", sporządzonej na potrzeby planu stwierdzono, że "z powodów fizjograficznych i przestrzennych jest to teren posiadający mało korzystne warunki dla budownictwa mieszkaniowego". Ponadto powyżej, po południowej stronie terenu objętego planem, znajduje się ujęcie wody - zbiornik wyrównawczy, dla którego konieczne jest uregulowanie stanu prawnego przez wyznaczenie stref ochronnych. 4. Nie jest trafne spostrzeżenie Wojewody, że teren objęty planem jest wielkim obszarem niezurbanizowanym o szczególnych walorach krajobrazowych. Teren ten leży na obrzeżach wsi i charakteryzuje się zabudową rozproszoną porozrzucaną po wierchach. Jest to przedłużenie dotychczasowych terenów budowlanych. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że teren ten nie jest w żaden sposób wyeksponowany i jego zainwestowanie dwoma budynkami nie naruszy walorów krajobrazu. 5. Wbrew twierdzeniom Wojewody realizacja planu nie zakłóci w żaden sposób krajobrazu, który nie wyróżnia się niczym szczególnym. 6. Stwierdzenie Wojewody o nieodwracalnych skutkach negatywnych, jakie spowoduje realizacja planu jest ogólnikowe i nie odwołuje się do jakichkolwiek konkretów. 7. Wspomniane opracowanie ekofizjograficzne i zalecenia samego Wojewody z dnia 18 kwietnia 2003 r., sformułowane przed podjęciem planu aprobowały zabudowę przedmiotowego terenu i w żadnym stopniu nie wskazywały na konieczność jego ochrony przed zainwestowaniem. Po przeanalizowaniu wniosków projekt został przygotowany zgodnie ze sztuką zawodową. 8. Zacytowane przez Wojewodę fragmenty "Prognozy oddziaływania na środowisko" są wyrwane z kontekstu i niepełne. 9. Na prośbę Wójta Wojewoda wyraził swoją negatywną opinię do projektu planu, ale uczynił to w ponad 40 dni po upływie wyznaczonego terminu. Dlatego, zgodnie z art. 22 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Gmina mogła uznać tę opinię za pozytywną. W związku z unormowaniami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagały przyspieszenia prac planistycznych uznano brak odpowiedzi Wojewody w terminie za brak uwag do projektu planu i przystąpiono do następnych etapów procedury planistycznej, tzn. do wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Wojewoda nie wniósł protestu do tego projektu. Podniesiono, że takie postępowanie Wojewody, naruszające przepisy proceduralne, nie może działać na niekorzyść Gminy Bukowina Tatrzańska. Niewykorzystanie przez Wojewodę uprawnień przysługujących mu z ustawy w przewidzianych terminach nie może paraliżować działań organów samorządowych. 10.Wojewoda nie odróżnia ujęcia wodnego od zbiornika wyrównawczego. W projekcie uwzględniono istnienie zbiornika wyrównawczego, który wymaga stref ochronnych. 11.Powołana przez Wojewodę opinia Wydziału Środowiska i Rolnictwa MUW ma charakter wewnętrzny, gdyż nie została udostępniona Gminie. Wojewoda w ten sposób nie wywiązał się ze swojego ustawowego obowiązku współpracy przy sporządzaniu planu. 12. Woj t przeprowadził badanie spójności przygotowanego planu ze Studium, ale przepisy prawa nie zobowiązywały go do stwierdzania tej spójności. W zakresie rysunku Studium istnieje tu niezgodność, ale legenda Studium i jego tekst mówi o możliwości przesunięcia linii rozgraniczających na sąsiednie tereny, nie określając maksymalnej granicy możliwości ich przesunięcia. Nie jest to więc "brak spójności" planu ze Studium 13.Procedura przygotowania planu została w pełni dochowana. 14. Wojewoda nie zawiadomił Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, a zawiadomienie takie zostało "podpięte" do rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł następujące kwestie: 1. Obowiązujące Studium, cyt. opracowanie ekofizjograficzne i dokonana wizja jednoznacznie wskazują na wysokie walory krajobrazowe i przyrodnicze obszaru objętego zmiana planu. Wojewoda zacytował tu obszerne fragmenty obu dokumentów, a następnie streścił wyniki wizji zwracając uwagę na to, że obszar ten jest "przyrodniczo wrażliwy" ze względu na źródła dwóch dużych potoków i korytarz ekologiczny o znaczeniu międzynarodowym. Zawężenie korytarzy należy uważać za miejsca zwiększonego zagrożenia ich ciągłości. 2. Górna granica terenów mieszkaniowych, poza którą leży teren objęty planem, została wytyczona sztucznie, poprzez legalizacje istniejącego stanu kubaturowego. W wypadku realizacji planu wojewoda przewiduje ekspansję inwestycyjną w tym terenie, co zresztą zauważono w prognozie oddziaływania na środowisko. 3. Wojewoda od samego początku nie aprobował rozwiązań planu i dawał temu nieraz wyraz, także zaraz po zawiadomieniu o przystąpieniu do jego sporządzenia. 4. Przeprowadzenie wizji nie wymaga ani zawiadomienia Gminy ani protokołu, a obecność pracownika Gminy przy tych czynnościach należy traktować jako współpracę. 5. Wojewoda powtórzył swoje główne zarzuty w stosunku do planu i dodał, że konieczność ochrony obszaru przez pozostawienie go w użytkowaniu rolniczym i niedopuszczenie do zabudowy wynika nie tylko z przesłanek merytorycznych, ale także z przepisów prawa, ściśle wiążących się z opisana sytuacją faktyczną. 6. W kwestii opinii Wojewody Małopolskiego z dnia 18 kwietnia 2003 r. Wojewoda podniósł, że jego uwagi i zalecenia miały ogólny charakter. Na tym etapie przygotowania planu, nie znając jeszcze zamierzeń inwestycyjnych Gminy, nie mógł on formułować opinii merytorycznej. Mógł tego dokonać dopiero na etapie uzgadniania planu, co zrobił właśnie po przeprowadzeniu wizji terenowej i po wnikliwej analizie przedłożonych dokumentów, w opinii z dnia 8 lipca 2003 r. Zaopiniował on wtedy negatywnie lokalizowanie zabudowy kubaturowej na przedmiotowym terenie. 7. Termin do zaopiniowania projektu rzeczywiście nie został przez Wojewodę dotrzymany. Było to spowodowane koniecznością dokonania wizji terenowej i zebrania opinii branżowych. Gmina mogła więc uznać, że nieprzedstawienie opinii w ustalonym terminie jest równoznaczne z brakiem uwag, jednak "niezależnie od stanowiska Wojewody gmina ma obowiązek przestrzegać przepisy prawa". 8. Nie jest uzasadnione twierdzenie Gminy, że opinia Wojewody nie przedstawia żadnej wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z założeniami Konstytucji RP, rozwiniętymi przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) gmina, jako wspólnota mieszkańców i podstawowa forma decentralizacji w państwie prawa posiada względna, prawem gwarantowana samodzielność i niezależność. Miarą tej samodzielności i niezależności, a jednocześnie miarą stopnia decentralizacji jest szerokość ingerencji nadzorczej organów administracji rządowej. Ingerencja taka musi istnieć i jest z oczywistych względów potrzebna, jednakże w państwie prawa, właśnie ze względu na zasadę decentralizacji, powinna mieć ona ograniczony charakter. To ograniczenie wyraża się w ścisłym określeniu kryteriów nadzoru i środków nadzoru, jakie leżą w dyspozycji organów administracji rządowej. To ścisłe określenie oznacza, że ingerencja nadzorcza jest wyjątkiem od reguły samodzielności gminy i że przepisy ją regulujące powinny być interpretowane ścieśniająco, a przynajmniej nie rozszerzająco. W takim też kierunku powinna być interpretowana kompetencja wojewody do stwierdzania nieważności aktów podjętych przez organy gminy. Zgodnie z art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko wtedy, gdy mamy do czynienia ze sprzecznością takiego aktu z prawem. Wojewoda, podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności aktu, winien zatem wykazać tę sprzeczność i określić konkretny przepis prawa, z którym sprzeczna jest kwestionowana uchwała. Nie wystarczają tutaj domniemania lub poszlaki, a tym bardziej nie mogą wystarczyć kryteria pozaprawne - słuszności, celowości lub szlachetne cele, które kierowały wojewodą. Wojewoda Małopolski nie wykazał w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym sprzeczności uchwały Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z konkretnym przepisem prawa. Nie wskazał on również wystarczających dowodów na to, że przy podejmowaniu uchwały o planie zaniedbano potrzeby ochrony przyrody i ochrony środowiska, co mogłoby bardziej pośrednio naruszyć ogólne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z dokumentacji sprawy, a zwłaszcza z mapy terenu objętego planem, obszar, którego plan ten dotyczy nie jest "polaną śródleśną", a dotyka on tylko ze strony zachodniej do lasu. Nie jest to również obszar odsunięty od istniejących zabudowań, a przeciwnie: leży on na przedłużeniu ulicy wsi Brzegi. Jak wynika z mapy, przez teren ten nie przebiegają korytarze ekologiczne strefy migracji zwierzyny, a są one zaznaczone znacznie dalej w kierunku południowym. Obszar objęty planem nie graniczy też bezpośrednio z enklawą Tatrzańskiego Parku Narodowego. Wizja lokalna przeprowadzona przez Wojewodę zaprzecza wprawdzie tym faktom, ale dowód z jednogodzinnych oględzin terenu nie może wystarczyć dla określenia takich jego parametrów, jak powyższe. Należy dodać, że materiały, na które powołał się Wojewoda ("prognoza oddziaływania na środowisko" i "opracowanie ekofizjograficzne", obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska) nie wskazują jednoznacznie na to, że na terenie objętym planem budownictwo jednorodzinne jest całkowicie wykluczone. Zawierają one tylko pewne zastrzeżenia i sformułowania, które nakazują ostrożność inwestycyjna na tym terenie, co jest zrozumiałe z powodów o charakterze ogólnym: cały obszar wsi Brzegi i miejscowości sąsiednich ma szczególne położenie i charakteryzuje się specjalnymi walorami ekologicznymi. Zastrzeżenia Wojewody nawiązują właśnie do ogólnych cech tamtejszego krajobrazu i nie konkretyzują zarzutów. Dotyczy to w szczególności ewentualnych, negatywnych skutków dla środowiska przyrodniczego, jakie miałoby wywołać przyjęcie planu. Wojewoda nie mówi o konkretnych skutkach, ale poprzestaje na wyrażeniu tej oczywistej prawdy, sprowadzającej się do tego, że budownictwo szkodzi przyrodzie. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie mają znaczenia kwestie formalne, o których mowa w skardze lub w odpowiedzi na skargę, dotyczące nieterminowości wyrażenia opinii przez Wojewodę na etapie przygotowania planu, lub badania spójności między planem a obowiązującym Studium. Istniejące tu niedociągnięcia obciążają jednak raczej Wojewodę, a nie Gminę Bukowina Tatrzańska, która przeprowadziła postępowanie planistyczne prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem kompetencji Wojewody, jakie zostały mu przyznane przez cyt. ustawę o samorządzie gminnym. Wojewoda błędnie uznał, że uchwała Rady Gminy Bukowina Tatrzańska jest sprzeczna z prawem, a uzasadnienie jego rozstrzygnięcia nie potwierdza tego zarzutu w sposób wystarczający. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) oraz w zw. z art. 91 ust. l cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.