II SA/Kr 310/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Firma A z dnia 11 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Firma A na rzecz skarżącej W. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 2 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania dotyczącego ustanowienia strefy ochronnej ujęcia na dz. nr [...] obr. [...], na wniosek W. P.. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła W. P. zarzucając wydanie go na podstawie niepełnego stanu faktycznego i prawnego oraz przy wadliwym uznaniu, że zapoznała się z decyzją w dniu 14.10.2019 r., a nie w dniu 4.12.2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zakresie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, należy wskazać, że legitymację do złożenia wniosku posiada podmiot, któremu przysługuje status strony w postępowaniu. Zdaniem organu, podmiot uprawniony ze służebności (służebnik) ma wyłącznie interes faktyczny w sprawach z zakresu Prawa wodnego i nie korzysta z ochrony wynikającej z przepisów prawa materialnego (tak też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 2673/15). Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego strefę ochronną obejmującą wyłącznie teren ochrony bezpośredniej ustanawia właściwy organ Wód Polskich w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 5 decyzja ta obejmuje właścicieli nieruchomości, na obszarze których została ustanowiona strefa ochronna. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, "Przepisy ustawy dotyczące właścicieli - stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych, a w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - do prowadzącego instalację". Służebnik nie jest wymieniony w powyższym przepisie, a zatem nie jest stroną tego postępowania. Powyższe oznacza, że podanie W. P., która jest jedynie posiadaczem służebności obciążającej działkę nr [...], a nie jej właścicielem, złożone na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie mogło doprowadzić do wznowienia postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy termin na jego wniesienie określony w art. 148 § 2 Kpa został dochowany. Z kolei w zakresie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, fakt obciążenia działki nr [...] służebnością gruntową przechodu, przejazdu i przegonu nie był znany Organowi l Instancji w momencie wydawania decyzji i jako taki stanowi nową okoliczność faktyczną. Niemniej nie jest to okoliczność istotna dla sprawy, gdyż należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K., iż ustanawianie stref ochronnych ujęcia służy zapewnieniu odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych, zaś ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie przewiduje odstąpienia od ustalenia strefy z powodu służebności, czy innych ograniczeń związanych z nieruchomościami. Merytoryczne kryteria wyznaczenia strefy ochronnej ujęcia są podporządkowane celom ochrony wód wskazanym w art. 120 Prawa wodnego, a cywilnoprawny status nieruchomości gruntowej nie ma istotnego znaczenia dla kwestii ustanowienia na jej obszarze takiej strefy. Tym samym wielkość i kształt strefy ochronnej nie podlega korekcie z powodu ewentualnego ujawnienia służebności przechodu i przejazdu. Organ wydający decyzję w sprawie ustanowienia strefy ochrony bezpośredniej ma przede wszystkim na uwadze, aby sposób jej użytkowania i oznaczenia umożliwiał zapewnienie odpowiedniej jakości ujmowanych wód oraz ochronę zasobów wodnych. Należy przy tym zauważyć, że obecnie żaden przepis prawa nie ustala minimalnej powierzchni strefy ochrony bezpośredniej ujęcia wody, jednak z praktyki organów wynika, że strefa w kształcie koła o promieniu 2,5 m wokół ujęcia należy do stosunkowo niewielkich obszarów ochronnych. W związku z powyższym, również przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie została spełniona, gdyż nowe okoliczności nie są istotne dla sprawy. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w całości, podczas gdy: a/ w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania postanowienia, nieznane organowi, który wydał postanowienie, tj. okoliczność obciążenia nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę numer [...] obr. U. służebnością gruntową przejazdu, przechodu i przegonu, co organ II instancji przyznał w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, przez co została pełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., b/ skarżąca faktycznie nie brała udziału w sprawie bez swojej winy, bowiem nie zostały jej doręczone żadne pisma dotyczące sprawy, podczas gdy posiadała ona interes prawny do udziału w sprawie przez co została pełniona przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 2/ art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia przesłanek wymienionych w w/w przepisach; 3/ art 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca W. P. nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej dotyczącego ustanowienia strefy ochronnej ujęcia zlokalizowanego na dz. Nr ewid.[...], obr. [...] z uwagi na przysługujący jej status posiadaczki służebności, który stanowi jedynie o jej interesie faktycznym, przez co nie może być uznana za stronę tego postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie wniósł o jej oddaleniej podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z przepisami regulującymi procedurę oraz prawem materialnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie jest błędne i zasługuje na uchylenie, jednak nie z powodów podanych w skardze. W literaturze, odnośnie do postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji wskazuje się, że ma ono trzy fazy: 1) fazę wstępną, 2) fazę rozpoznawczą, 3) fazę orzeczniczą. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Badanie dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia winno być poprzedzone ustaleniem przez organ odwoławczy, że odwołanie spełnia wymogi formalne. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdzi braki formalne odwołania, ma on obowiązek wezwać wnoszącego odwołanie o ich uzupełnienie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25.11.2010 r., II SA/Ol 930/10, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 5.02.2014 r., II SA/Sz 850/13, CBOSA)" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 950-951). Odnosząc powyższe uwagi do postępowania zażaleniowego, należy wskazać, że pierwszą powinnością organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia, jest zweryfikowanie, czy zażalenie spełnia wymogi formalne dla tego rodzaju pisma, w szczególności czy zostało podpisane. Analiza akt kontrolowanej sprawy wskazuje, że czynności tej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie przeprowadził. W aktach bowiem zalega zażalenie W. P., które nie zostało podpisane. Zamiast podpisu wpisano drukiem jej imię i nazwisko (k. 2 akt organu II instancji). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Z kolei, stosownie do art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Wobec powyższego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. powinien był wezwać W. P. do podpisania złożonego przez nią podania w postaci zażalenia, w trybie i pod rygorami wskazanymi w art. 64 § 2 k.p.a., czego nie uczynił, a co w konsekwencji przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skoro zatem organ II instancji wydał postanowienie kończące postępowanie przed doprowadzeniem do usunięcia braków formalnych zażalenia, niezasadne jest odnoszenie się przez Sąd do treści tego postanowienia, które zapadło przedwcześnie. Nie wiadomo bowiem, czy zażalenie wniesione zostało skutecznie. Godzi się jednak, mając na względzie efektywność sądowej kontroli administracji, zwrócić uwagę organowi II instancji na zakres orzekania w sprawie, w której organ I instancji odmówił wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia. Przepisy regulujące to postępowanie dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). A zatem postanowienie o odmowie wznowienia postępowania jest skutkiem negatywnej weryfikacji wyłącznie formalnych przesłanek wznowienia określonych w art. 147 i 148 k.p.a., względnie ustalenia, że decyzja (odpowiednio postanowienie), co do której żąda się wznowienia, nie stała się ostateczna. Organ nie może natomiast formułować ocen co do tego, czy spełniona bądź niespełniona została przesłanka wznowienia, co w przedmiotowej sprawie dotyczy dwóch wskazanych przez skarżącą przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Mając zatem na względzie powyższe rozważania, ponownie rozpatrując sprawę, organ wezwie skarżącą do podpisania zażalenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a dopiero następnie – o ile zażalenie zostanie podpisane – przeprowadzi postępowanie w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia zażalenia skarżącej w zgodzie z przywołanymi wyżej przepisami. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.