II SA/Kr 313/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie nr 1081/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023 r., znak: WSE.7722.48.2023.MZEG w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr 113/2023, działając na podstawie art. art. 34 § 2 pkt 1, art. 17 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. oddalił zarzut [...] P. N. z dnia 18 lipca 2023 r., dotyczący prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW-2 Nr PINB.3300.2.MG.2023.MMŁ., wystawionym w dniu 5 lipca 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 8 lipca 2016 r., znak: PINB.7355.II.123.MG.2015.MB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) nakazał [...] P. N. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego pn. "[...]" położonego na działce o nr ew. [...] w G. Decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r., nr 439/2017, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję PINB. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, a wyrokiem z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2589/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Upomnieniem z dnia 14 września 2022 r. organ wezwał [...] P. N. do wykonania obowiązku rozbiórki, a następnie wystawił tytuł wykonawczy z dnia 5 lipca 2023 r. W piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie ww. tytułu wykonawczego, jako podstawę prawną wskazując art. 33 § 1 i § 2 pkt 2, 3, 4, 5 oraz 10 u.p.e.a. Organ powołał treść przepisów art. 33 u.p.e.a. oraz wyjaśnił, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Wśród okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. nie ma niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, na którą powołał się zobowiązany. Natomiast zarzut błędu co do osoby zobowiązanego organ uznał za nietrafny. Organ wyjaśnił, że w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. za błąd ten rozumie się sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązany wskazany w tytule wykonawczym z dnia 5 lipca 2023 r. - odpowiada treści decyzji z dnia 8 lipca 2016 r. Z kolei samo nieujęcie w tytule wykonawczym decyzji organu II instancji nie wpływa na prawidłowość wystawionego tytułu wykonawczego i możliwość egzekwowania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie organu egzekwowany obowiązek został wskazany w tytule wykonawczym w sposób niewątpliwy. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył [...]. P. N.. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 1081/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz.682.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył za organem I instancji, że art. 33 § 2 u.p.e.a. zawiera zamknięty (kompletny) katalog zdarzeń uzasadniających skorzystanie ze środka zaskarżenia, jakim jest zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zatem nic, co poza ten katalog wykracza nie może być uznane za zarzut. W związku z powyższym, z wymienionych w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. okoliczności, jedynie błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) może być uznany za zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Pozostałe dwie okoliczności tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów, o których mowa w art. 27 u.p.e.a. nie są podstawami zarzutów, ale przesłankami umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionymi odpowiednio: w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Wskazane wyżej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego badane być mogą wyłącznie w trybie art. 59 u.p.e.a., który jest trybem odrębnym od trybu zarzutów. Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego organ podał, że błąd co do osoby zobowiązanego zachodzi wówczas, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek, co zostaje ujawnione poprzez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi podmiotu, ujętymi w orzeczeniu lub innym dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, P. Przybysz, Wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 153). Wykazanie tożsamości osoby wskazanej w tytule wykonawczym jako zobowiązany z adresatem orzeczenia, stanowiącego podstawę do wystawienia tegoż tytułu, przesądza zatem, co do zasady, o bezzasadności zarzutu (poza przypadkami przejścia egzekwowanego obowiązku na następcę prawnego adresata decyzji, do którego dochodzi przed wszczęciem egzekucji). Tymczasem w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia 5 lipca 2023 r. jest P. N. i to na nim jako na adresacie decyzji PINB z dnia 8 lipca 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją MWINB w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r.) spoczywa obowiązek wykonania rozbiórki. W świetle powyższego zarzut błędu co do osoby zobowiązanego jest zdaniem organu odwoławczego niezasadny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że żalący się kwestionuje ostateczną i prawomocną decyzję administracyjna, którą nałożono na niego nakaz rozbiórki. Tymczasem weryfikacja decyzji ostatecznej możliwa jest jedynie w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Weryfikacji takiej nie może natomiast prowadzić organ egzekucyjny w ramach w ramach prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie P. N. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) i c) u.p.e.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu braku możliwości wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na niesprecyzowanie zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oraz wskazanie w tytule wykonawczym jedynie decyzji organu I instancji, -art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. poprzez błędne wskazanie osoby zobowiązanej tj. skarżącego. Skarżący zarzucił, że organ II instancji stwierdził, że możliwym jest odniesienie się wyłącznie co do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, natomiast uznał niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i niespełnienie wymogów jako przesłankę umorzenia postępowania, co skutkowało odmową ich merytorycznego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny. Następnie, że organy nie uwzględniły stanu faktycznego sprawy, że obowiązki nałożone tytułem wykonawczym stanowią znaczną uciążliwość, bowiem rozbiórka rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Następnie, że decyzja administracyjna nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania powinna być precyzyjna, bez niedomówień i możliwości interpretacji i jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym, a skarżący nie może określić jakie roboty budowlane mają zostać wykonane. Osoba zobowiązana też bezspornie nie została wskazana, a organ nadzoru budowlanego powinien wykazać, że inwestor posiada tytuł do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 1081/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023r. o oddaleniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego TW- 2, z dnia 5 lipca 2023 r. nr PINB.3300.2.MG.2023.MMŁ. o treści obowiązku – rozbiórce obiektu budowlanego p.n. "[...] położonego na działce nr ew. [...] w G. , wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , dla obszaru obejmującego wieś G. (art. 48 ust 1 ustawy prawo budowlane, decyzja PINB z 8 lipca 2016 r , PINB.7355.II.123.MG.2015.MB, k – 6 akt adm.). Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2023 r.) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, a tym samym ogranicza uprawnionego do wniesienia zarzutów tylko w zakresie podstaw przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Oznacza to, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko i wyłącznie okoliczności ściśle określone przez ustawodawcę w tym przepisie. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu dla ochrony jego praw przed niezgodnym z prawem prowadzeniem wobec niego egzekucji. Postępowanie w sprawie zarzutów toczy się w takim zakresie, jaki określony został ściśle przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Tym samym wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że wierzyciel rozpatrując zarzuty nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Ponadto zarzuty to sformalizowany środek zaskarżenia także z tego powodu, że korzystanie z tego środka ochrony związane jest z inicjatywą zobowiązanego. Oznacza to, że zobowiązany zgłaszając zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazuje, jakie okoliczności są podstawą wnoszonych zarzutów, czy zarzuty dotyczą całości egzekucji czy tylko części i przedstawia dowody uzasadniające zgłaszane zarzuty. Skarżący wniósł pismem z dnia 18 lipca 2023 r zarzuty dotyczące obowiązku nałożonego decyzją PINB w S. z dnia 8 lipca 2016 r., wskazując na: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, błąd co do osoby zobowiązanego, jak również brak w tytule wykonawczym polegający na pominięciu w treści tytułu decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzje PINB o nałożeniu egzekwowanego obowiązku. Mając na względzie aktualną na dzień orzekania treść art. 33 § 2 u.e.p.a. zasadnie przyjął organ odwoławczy, że spośród podanych okoliczności jedynie błąd co do osoby zobowiązanego może być rozpatrywany jako podstawa zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, o którym stanowi art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. W związku z tą podstawą, słusznie przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że przez błąd co do zobowiązanego rozumie się sytuacje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, chodzi o sytuację, w której organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego, w związku z czym doręczyli jej tytuł wykonawczy oraz pouczyli o prawie zgłoszenia zarzutów. Po drugie, chodzi o wskazanie w tytule wykonawczym osoby, na której nie ciąży obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji następuje przez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi adresata orzeczenia lub innego dokumentu, stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Różnica w tym zakresie może być zarówno wynikiem popełnienia przez wierzyciela błędu przy sporządzaniu tytułu wykonawczego, jak również skutkiem przejścia obowiązku na inny podmiot przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie budzi wątpliwości sądu, że zobowiązanym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, jak wynika z tytułu wykonawczego z dnia 5 lipca 2023 r. nr PINB.3300.2.MG.2023.MMŁ, jest P. N.. Skarżący jest również adresatem decyzji PINB w S. z dnia 8 lipca 2016 r. znak: PINB.7355.II.123.MG.2015.MB, utrzymanej w mocy decyzją nr 429/2017 MWINB z dnia 13 czerwca 2017 r. znak: WOB.7721.560.2016.KKAD, którą nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Niewątpliwie zatem nie doszło do naruszenia przez organy egzekucyjne art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Odnosząc się do zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (powtórzonego w skardze) wyjaśnić należy, że aktualnie i na dzień orzekania przez organy egzekucyjne niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym nie stanowi podstawy zarzutu (vide: art. 33 § 2 u.p.e.a.), lecz stanowi ewentualną podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, określoną w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a i dotyczy odrębnego postępowania. Podobnie rzecz się ma z pominięciem w tytule wykonawczym decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki. W świetle art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. do przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego zalicza się niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. W konsekwencji prawidłowość tytułu wykonawczego podlega ocenie w kontekście ewentualnego żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego, który nie należy to kategorii zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Wskazanie innych przyczyn przez zobowiązanego nie uprawnia organu do rozpatrzenia takich zarzutów. Zasadnie zatem organy oceniły, że pozostałe dwie okoliczności powołane przez zobowiązanego w jego piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów, o których mowa w art. 27 upea, nie są podstawami zarzutów, ale przesłankami umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionymi odpowiednio: w art. 59 § 1 pkt 2 upea oraz w art. 59 § 1 pkt 3 upea. Wskazane wyżej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego badane być mogą wyłącznie w trybie art. 59 upea, który jest trybem odrębnym od trybu zarzutów. Kompetencja do badania oraz rozstrzygnięcia w drodze postanowienia o istnieniu lub też braku przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 upea, przysługuje nie wierzycielowi (jak w przypadku zarzutów – z art. 34 § 2 upea), ale organowi egzekucyjnemu ( art. 59 § 4 upea). Zarzut skargi, dotyczący błędu co do osoby zobowiązanej, sformułowany jako brak możliwości wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na niesprecyzowanie zakresu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, ma na celu w rzeczywistości zakwestionowanie prawidłowości decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, co jest niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym. Przyznane uczestnikom postępowania egzekucyjnego środki ochrony prawnej, w tym zarzuty do postępowania egzekucyjnego, mają na celu ochronę zobowiązanego wyłącznie w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie służą weryfikacji ostatecznych egzekwowanych decyzji. Powyższą zasadę wyraża wprost art. 29 § 1 upea stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie dokonuje także oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi stwierdzić należy, że w przypadku, gdy decyzją ostateczną utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej egzekucji, nie ma znaczenia prawnego dla istnienia egzekwowanego obowiązku. W ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, wykonaniu nie podlega bowiem decyzja ostateczna, ale obowiązek wynikający z decyzji ostatecznej. Jednocześnie okoliczność czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, jest bez znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wykonania obowiązku nałożonego na inwestora ostateczną decyzją rozbiórkową. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).