II SA/Kr 3165/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Mariusz Kotulski ( spr. ) Protokolant : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004r. sprawy ze skargi J.Z. na uchwałę Rady Gminy Raba Wyżną z dnia 29 października 2003r. Nr XIII/130/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Raba Wyżną w Obszarze Wsi Skawa - skargę oddala - II SA/Kr 3165/03 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy w Rabie Wyżnej z dnia 27 lutego 2001 r. Nr XXXII/218/2001 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Raba Wyżną. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 czerwca 2003 r. do 1 lipca 2003r. W dniu 14 lipca 2003 r. zarzut do powyższego projektu wnieśli J.Z. i W.Z. , zam. w R. , przy ul.[...] , działający przez radcę prawnego T.K. , zastępowanego przez radcę prawnego K.M.-S. . Państwo Z. są współwłaścicielami działek nr 1 , 2 i 3 , położonych w S. Zarzucili oni temu projektowi nie uwzględnienie postanowień statutu Uzdrowiska Rabka, ustanowionego uchwałą Rady Miejskiej w Rabce z dnia 10 października 1995 r. Nr XIII/lll/95, odnoszących się w szczególności do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej, w obrębie której wnoszący zarzut są współwłaścicielami nieruchomości. Tym samym zarzucono naruszenie art. 9 ust. l oraz art. 10 ust. l pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono również przeznaczenie terenów położonych w centrum wsi Skawa pod budowę drogi ekspresowej lub głównej ruchu przyspieszonego, sprzecznie z charakterem uzdrowiskowym wsi Skawa oraz z naruszeniem wysokich wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych terenu. Projekt dezintegruje przez to uzdrowiskowy charakter miejscowości. Zarzucono wreszcie przeznaczenie w projekcie planu działki nr 4 , sąsiadującej z działką wnoszących zarzut, pod budowę obiektów i urządzeń obsługi ruchu kołowego, sprzecznie z uzdrowiskowym charakterem miejscowości. Każdy z w/w zarzutów został szczegółowo uzasadniony, a w uzasadnieniu napisano, że wszystkie podniesione zarzuty wskazują na naruszenie przez projekt planu interesu prawnego państwa Z. Rada Gminy Raba Wyżną uchwałą z dnia 29 października 2003 r. Nr XIII/130/03 odrzuciła powyższy zarzut w części dotyczącej nie uwzględnienia w projekcie planu postanowień Statutu Uzdrowiska Rabka i przeznaczenia terenów pod budowę drogi ekspresowej sprzecznie z uzdrowiskowym charakterem wsi. Zarzut dotyczący przeznaczenia działki nr 4 pod budowę obiektów i urządzeń obsługi ruchu kołowego został natomiast uwzględniony. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że państwo Z. są współwłaścicielami działek nr 1, 2 i 3 i w sprawie przeznaczenia tychże działek nie złożyli oni zarzutu. Ich zarzut (poza kwestią działki sąsiedniej nr 4 , wobec której załatwiono go pozytywnie), dotyczył naruszenia ich interesu prawnego jako mieszkańców Skawy, gdyż chcą oni zachowania jej uzdrowiskowego charakteru. Jednak realizacja drogi i węzła była przewidywana w Skawie od lat, właściciele gruntów byli tego świadomi, a sporządzony projekt musiał uwzględnić w tym zakresie uwarunkowania, wynikające z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także z planu wojewódzkiego. Planowany odcinek drogi znajduje się w liniach rozgraniczających drogi krajowej nr 7 (obwodnica Skawy). Uwzględnienie zarzutu oznaczałoby likwidację drogi ekspresowej bądź drogi głównej ruchu przyspieszonego, czyli generalna zmianę koncepcji rozwiązań komunikacyjnych o randze dróg krajowych. W kwestii zarzuconego nieuwzględnienia Statutu Gminy Rabka wyjaśniono, że nie ma wystarczającej i jednoznacznej podstawy prawnej dla określenia zasięgu strefy "C" i nie można stwierdzić, że teren Skawy leży w obrębie tej strefy. Niezależnie od tego projekt planu nie zawiera żadnych ustaleń, które poprzez budowę drogi miałyby wpływ na fizjografię uzdrowiska Rabka- Zdrój lub na jej założenia urbanistyczne, jej zasób wód leczniczych lub zbiorników wodnych. Projekt planu zakłada właśnie konieczność utrzymania równowagi przyrodniczej, wprowadza na terenie całej Gminy zakaz wylesień, usuwania zadrzewień, zabudowy cieków i źródeł itp. W uzasadnieniu prawnym wskazano na przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz Prawa ochrony środowiska, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. W dniu 23 grudnia 2003 r. J.Z. , działająca przez pełnomocnika, radcę prawnego T.K. , wniosła na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: a) Art. 7 i 77 k.p.a. poprzez odrzucenie zarzutów bez wyjaśnienia, czy wieś Skawa leży w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Rabka oraz przez błędne stwierdzenie, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy kwestii tej nie można wyjaśnić. b) Art. 9 i art. 10 ust. l pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie postanowień Statutu Uzdrowiska Rabka, w szczególności jego części odnoszących się do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. c) Art. l ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przeznaczenie terenów położonych we wsi Skawa pod budowę drogi ekspresowej, bądź drogi głównej ruchu przyspieszonego uwzględnia walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. d) Art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały. Zarzucono, że uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa oraz do omówienia procedur związanych z wnoszeniem zarzutów, pomija natomiast zasadniczo powody, dla których zarzuty zostały odrzucone. W uzasadnieniu nie odniesiono się do dokumentów przedstawionych przez skarżącą, w tym do Statutu Uzdrowiska Rabka, a zadowolono się stwierdzeniem, że zapisy projektu nie są z tym Statutem sprzeczne. Nie jest też wystarczającym uzasadnieniem stwierdzenie, że ustalenia dotyczące przebiegu trasy miały już miejsce w przeszłości. Nie wykazano, jakie były podstawy merytoryczne odrzucenia zarzutu. e) Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej możliwości udziału w sesji Rady Gminy Raba Wyzna, na której były rozpatrywane zarzuty. Pełnomocnik skarżącej został powiadomiony o sesji w godzinach wieczornych poprzedniego dnia. W odpowiedzi na skargę Gmina Raba Wyżną wniosła o jej oddalenie. Podniesiono tu najpierw, że zastrzeżenia skarżącej, które zostały odrzucone miały charakter protestu, gdyż nie były one związane z naruszeniem interesu prawnego. Z tego powodu uznano dalsze wyjaśnienia za zbyteczne, ustosunkowano się jednak do poszczególnych kwestii, podniesionych w skardze, powtarzając w dużej części poprzednią argumentację. Wyjaśniono jednak, że dokumenty przedstawione przez skarżącą nie potwierdzały w jednoznaczny sposób konieczności uwzględnienia w projekcie planu Statutu Uzdrowiska Rabka-Zdrój, a przeciwnie nie ma przesłanek dla rozciągnięcia strefy "[...]" na obszar Gminy Raba Wyzna a na terenie wsi Skawa nie obowiązują żadne ograniczenia wynikające z uzdrowiskowego charakteru miejscowości Rabka. Stwierdzono, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wyczerpujące i prawidłowe. Przyznano, ze czas dzielący powiadomienie o terminie Sesji od samej Sesji był zbyt krótki, ale jednak skarżąca została o tym terminie powiadomiona w dniu [...] października 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy maja prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut; (sytuacje jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszących zarzut. Podzielić należy stanowisko Rady Gminy Raba Wyzna, iż pismo skarżących z dnia [...].07.2003r., a zatytułowane "[...]" zawiera w sobie treści zarówno o charakterze zarzutu, jak i protestu. O ile zatem uwagi dotyczące przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr 4, sąsiadującej z ich działką nr 3 , mają charakter zarzutu, to uwagi związane z nie uwzględnieniem w projekcie planu postanowień Statutu Uzdrowiska Rabka i przeznaczenia terenów pod budowę drogi ekspresowej sprzecznie z uzdrowiskowym charakterem wsi należy w tym zakresie kwalifikować jako protest. Podnieść należy, iż zarzut odnoszący się do przeznaczenia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego działki nr 4 pod budowę obiektów i urządzeń obsługi ruchu kołowego - oznaczonej na mapie symbolem [...] został uwzględniony wobec pozytywnego rozpatrzenia zarzutu właściciela działki nr 4 i przeznaczenia tej działki na tereny mieszkalnictwa i usług - oznaczonych na rysunku planu symbolem[...]. Tymczasem pozostałe uwagi skarżących odnoszą się do naruszenia ich interesu faktycznego jako mieszkańców Skawy, gdyż chcą oni zachowania jej uzdrowiskowego charakteru. Potwierdzają to zresztą zarzutu zawarte w samej skardze skierowanej do Sądu, które bazują na dążeniu skarżących do uwzględnienia ochrony wsi Skawa, jako leżącej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska Rabka oraz uwzględnienia w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego postanowień Statutu Uzdrowiska Rabka, w szczególności jego części odnoszących się do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Dodać jedynie należy, iż Zarząd Miasta i Gminy Rabka-Zdrój w piśmie z dnia I2.03.2002r. stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Raba Wyżna wnioskował o "rozwiązanie węzła komunikacyjnego modernizowanej drogi krajowej nr 7 Kraków - Chyżne na terenie wsi Skawa. Zarząd Miasta Rabka-Zdrój nie wyraża zgody na lokalizację węzła w rejonie Zaborni." Natomiast częściowo zasadne byłyby zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały, w szczególności w zakresie odniesienia się do dokumentów przedstawionych przez skarżącą, w tym do Statutu Uzdrowiska Rabka oraz zarzuty naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie skarżącej możliwości udziału w sesji Rady Gminy Raba Wyżną, na której były rozpatrywane zarzuty. .Zawiadomienie o sesji Rady Gminy pełnomocnika skarżącej w godzinach wieczornych poprzedniego dnia nie spełnia wskazanego w tym przepisie warunku. Jednak zarzuty te odnoszą się do treści tej części ich pisma, które było protestem. Zarzuty te więc miałyby znaczenie, gdyby W. i J.Z. mieli interes prawny i gdyby ich pismo było zarzutem, a nie protestem. Ponieważ jednak podniesione zarzuty odnoszą się do uwag skarżących stanowiących protest a nie zarzut w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie miały one wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia przyjętego przez Radę Gminy Raba Wyzna. W stosunku do protestów ustawodawca nie sformułował bowiem tak daleko idących wymogów formalnych, jak uczynił to w odnoście zarzutów. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).