II SA/Kr 318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego skargę oddala. Uzsadnienie Dnia 5 października 2015r. Z.S. , działający w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w T. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego typu blaszak wolnostojący o powierzchni zabudowy 3 x 5 m na działce ewid. nr [...] położonej w T. , której współwłaścicielami są właściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Pismem z dnia 26 października 2015 r. K.W. poinformowała Starostwo Powiatowe w L. , że od 23 października 2015 r. Z.S. prowadzi prace budowlane na wyżej wzmiankowanej działce, której jest ona również współwłaścicielem oraz że nie została poinformowana o planie budowy nowego obiektu. Decyzją z dnia 28 października 2015 r. (nr [...]) Starosta L. zgłosił sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego przez inwestora – Wspólnotę Mieszkaniową [...], polegajacych na budowie budynku gospodarczego o pow. zabudowy 3 x 5 m na dz. nr [...] w T. Organ I instancji ustalił, że inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej działce przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, tj. dokonuje prac dotyczących tyczenia budynku, wykopów, ustawiania elementów betonowych. Na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uznano za zasadne wniesienie sprzeciwu. Z.S. odwołując się od ww. decyzji organu I instancji, wniósł o jej uchylenie. Strona podniosła, że Starosta nie zweryfikował nieprawdziwych informacji nadesłanych przez K.W. , a także wskazał, że należy rozróżnić roboty ziemne od budowlanych i że prace niwelacyjne, które prowadził, nie stanowią robot budowlanych podlegających prawu budowlanemu, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. ([...] ) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że wniesiony przez organ I instancji sprzeciw jest zasadny i znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. 5 statuującego trzydziestodniowy termin dla wniesienia sprzeciwu przez organ. Z akt sprawy wynika, że zgłoszenie robót budowlanych nastąpiło 5 października 2015 r., a więc roboty budowlane można było rozpocząć nie wcześniej niż 4 listopada 2015 r. W ocenie organu odwoławczego z protokołu z kontroli przeprowadzonej na rzeczonej działce wynika, że przeprowadzono tam roboty, które zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy zakwalifikować jako prace przygotowawcze, a w konsekwencji w oparciu o art. 41 ust. 1 organ II instancji uznał, że w dniu 23 października 2015 r. przystąpiono do robót objętych zgłoszeniem. W uzasadnieniu nie podzielono argumentacji Z.S. jakoby prace ziemne nie kwalifikowały się jako roboty budowlane. Wojewoda [...] podkreślił również, że złożenie sprzeciwu nie wyłącza możliwości ponownego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego wraz z odpowiednimi dokumentami, w tym między innymi dokumentem uprawniającym Wspólnotę do wykonania czynności przekraczających zwykły zarząd. Od powyższej decyzji skargę złożył zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] reprezentowany przez Z.S. , wnosząc o uchylenie decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zwolenie z opłaty od skargi. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł przede wszystkim, że mimo iż niwelacja terenu i podnoszenie terenu wchodzą w skład prac przygotowawczych uwzględnianych w pozwoleniu na budowę, to na mocy Wyroku NSA z dnia 5 listopada 2003 r. (Sygn. akt. IV SA 1131/02) niwelacja terenu czy wyrównanie poziomu gruntu nie stanowi robót budowlanych. Powołano art. 4 Prawa budowlanego, wskazując, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżący twierdzi, że ma prawo do dysponowania nieruchomością w myśl art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, ponieważ legitymuje się tytułem prawnym wynikającym z zarządu. Załączono ponadto zaświadczenie z urzędu gminy w T. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że planowany garaż nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego, wobec brzmienia art. 30 ust. 6 in fine ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wyjasnił, o jakie "inne przepisy" chodzi, a również nie podał ich organ. Skarżący ponownie podkreślił, że organy nie zweryfikowały informacji nadesłanych przez K.W. i wobec tych zarzutów wniósł o przeprowadzenie kontroli, która finalnie nie stwierdziła istnienia wykopów, a jedynie wyrównanie podłoża pod planowany budynek gospodarczy. Do skargi załączono cytowane wyżej orzeczenie NSA oraz opracowanie dotyczące robót ziemnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, podkreślając, że organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie z powodu rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przyznaje, że kolejność działań podjętych przez organ I instancji była nieprawidłowa, jednak nie wpłynęło to na rozstrzygnięcie wobec zasadności wniesienia sprzeciwu. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację dotyczącą charakteru przeprowadzanych przez skarżącego prac i ich kwalifikacji jako robót budowlanych. Wskazano również, że dokument uprawniający do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd przez wspólnotę został wypełniony nieprawidłowo. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga jest niezasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z 22 stycznia 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z dnia 28 paździenrika 2015r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gpodarczego o pow. zabudowy 3 x 5 m na dz. nr [...] w T. jest prawidłowa. Uzasadniono ją bowiem m.in. tym, że inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych przez upływem terminu 30 dni od daty zgłoszenia (5.10.2015r.), a także brakiem stosownego umocowania do wykonania czynności przekraczających zwykły zarząd. Na wstępie trzeba wskazać, że regulacja zawarta w art. 30 Prawa budowlanego normuje instytucje zgłoszenia właściwemu organowi budowy lub wykonania urządzeń budowlanych. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie". Termin 30 dni, określony w art. 30 ust. 5, jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 6 art. 30. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem dla "organu" jak i terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia (tak orzekł Naczelny Sąd Administarcyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012r., II OSK 2471/10). Zatem dopiero upływ terminu do wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia upoważnia inwestora do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych, w także robót ziemnych związanych z planowaną inwestycją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 16 września 2014r., II OSK 619/13). W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych, w tym w szczególności treści zgłoszenia i załączonego do niego oświadczenia skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] oraz [...] na cele budowlane nie pozostawia wątpliwości, iż zgłoszenie dokonane przez stronę skarżącą, które wpłynęło do organu w dniu 5.10.2015 r. obarczone było brakami zarówno w odniesieniu do określenia rodzaju planowanego przedsięwzięcia ("budynek gospodarczy typu blaszak – wolnostojący", "budynek gospodarczy – wolnostojący" – k.10 a.a.) oraz rodziło uzasadnione wątpliwości w kwestii prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie tej mowa jest o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest przez inwestora na urzędowym formularzu. Powinno ono zawierać wskazanie inwestora, dane identyfikujące w sposób dostateczny działkę, na której zrealizowana ma być inwestycja, a także tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawa wymienia zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4 u.w.l.). Zajęcie części gruntu, stanowiącego nieruchomość wspólną, w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu budynku gospodarczego czy garażu typu blaszak bez wątpienia należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, zatem na ich wykonanie wymagana jest zgoda wspólnoty wyrażona w formie uchwały. Z uwagi na fakt, że zgłoszone roboty budowlane realizowane mają być na części wspólnej nieruchomości (dz. nr [...] ), należało wskazać dokument (uchwałę), z treści którego będzie wynikała zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na dysponowanie nieruchomością wspólną na cel budowlany wskazany w zgłoszeniu. Zgoda taka winna być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali Dz. U. z 2015r., poz.1892 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Wspólnota stosowną uchwałą nie dysponowała (vide: oświadczenie Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej w T. złożone na rozprawie w dniu 13 września 2016r.). Natomiast dołączona do akt sprawy uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z 20 listopada 2009r. zawiera zgodę na postawienie przez Państwa Z. garażu typu "blaszak" na działce nr [...] . Dotyczy zatem zupełnie innego obiektu budowlanego, który nadto wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia jak np. budynek gospodarczy. Z uwagi zatem na naruszenie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy prawo budowane istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy. Prezentowana wyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zawiera równocześnie odpowiedź na zarzuty skargi. Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.