II SA/Kr 323/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 stycznia 2016 r, znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., postanowieniem z dnia 14.05.2015r., na podstawie art. 81 c ust. 2, ust. 3, ust 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w sprawie: "stanu technicznego części budynku mieszkalnego w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. W., gm. [...], przy ul L." zobowiązał współwłaścicieli E. C. i L. C. części budynku mieszkalnego (lokal mieszkalny nr [...]), do przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego części budynku mieszkalnego w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...], w terminie do dnia 30.06.2015r. Wskazał, że ekspertyza winna zawierać szczegółowe rozwiązania, których realizacja zapewni doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ podał, że kontrola przeprowadzona w dniu 11.04.2013r. wykazała, że na działce zlokalizowano budynek parterowy, częściowo podpiwniczony, na fundamentach kamiennych, o wym. ok. 14m x 10m i wysokości ok. 6m, wzniesiony w technologii tradycyjnej murowanej (z cegły), stropy drewniane, konstrukcja dachu drewniana, dach dwuspadowy. Od strony wschodniej dobudowano pomieszczenie gospodarcze o wym. ok. 2m x 10m, murowane, z dachem jednospadowym (płyta monolityczna). Stropy noszą oznaki korozji biologicznej w wyniku zawilgocenia. Więźba dachowa uszkodzona, dźwigary zbutwiałe, braki w pokryciu dachówką. Obluzowane dachówki uległy przemieszczeniu (niektóre już spadły). W budynku rozebrano cztery piece. Wewnątrz budynku zlokalizowano licznik elektryczny z doprowadzonymi do niego kablami. Organ stwierdził następnie, że budynek będący przedmiotem postępowania w istocie jest jednym konstrukcyjnie powiązanym budynkiem mieszkalnym składającym się z lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] oraz lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...]. Budynek mieszkalny nr [...], zlokalizowany na działce nr [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, z uwagi na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. Organ zacytował treść art. 61 oraz art. 81c ustawy Prawo budowlane. Ze względu na zły stan techniczny budynku, sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku jest niezbędne, celem pozyskania materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak również ze względu na występujące uzasadnione wątpliwości do stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz sygnalizowane przez mieszkańców budynku sąsiedniego bezpieczeństwo jego użytkowania. Organ nadmienił również, że w ekspertyzie należy określić zalecenia niezbędne do przywrócenia obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, jednocześnie uwzględniając wpływ koniecznych robót budowlanych na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. E. C. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz wstrzymania wykonalności. Żalący wskazał, że jest jedynym właścicielem nieruchomości. Zarzucił, że nie otrzymał pisma z dnia 31.03.2014r., znak [...] oraz pisma o przedłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Zdaniem żalącego, z postanowienia nie wynika, jakie wątpliwości posiada organ w przedmiotowej sprawie i czy są to wątpliwości uzasadnione. Podkreślił, że zamierza rozebrać obiekt, a nie go remontować, gdyż z przyczyn materialnych nie jest w stanie temu sprostać. Ponadto nieprawdą jest, że budynki nr [...] i [...] stanowią jedną całość, gdyż są położone na dwóch oddzielnych działkach ewidencyjnych, mają odrębne ściany, a łączy je jedynie dach. W protokole kontroli zaznaczono, że w budynku brak prądu, ale pominięto wyjaśnienia że prąd został odłączony na wniosek żalącego. Postanowieniem z dnia 11.01.2016r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i - na podstawie art.81c ust.2 ustawy Prawo budowlane -zobowiązał właściciela części budynku mieszkalnego (obejmującej lokal mieszkalny nr [...]) zlokalizowanej przy ul. L. na działce nr [...] w miejscowości W., gmina [...], województwo małopolskie E. C. do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K., ekspertyzy określającej stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. L. na działkach nr [...] i [...], w zakresie jego części zlokalizowanej na działce nr [...], obejmującej lokal mieszkalny nr [...]. Ekspertyzę nakazał przedłożyć do dnia 31.03.2016r. Określając zakres ekspertyzy organ wskazał, że w razie stwierdzenia istnienia nieprawidłowości stanu technicznego badanych elementów obiektu, winna wskazywać szczegółowe rozwiązania, których realizacja zapewni doprowadzenie przedmiotowej części budynku do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w księdze wieczystej nr [...] obejmującą m.in. w/w działką nr [...] w miejscowości W., gmina [...], jako właściciel w/w nieruchomości wskazana jest E. C.. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po E. C. zmarłej w dniu [...].02.1985r., podano, że gospodarstwo rolne położone we W. i w G. nabył syn spadkodawczyni E. C. w całości. Organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ustawy Prawo budowlane jest elementem postępowania dowodowego, które poprzedza wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę administracyjną. To właśnie realizacja obowiązków nałożonych w trybie art.81c ust.2 pozwoli organowi nadzoru budowlanego na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia. WINB w K. uznał, iż przesłanka dotycząca istnienia uzasadnionych wątpliwości organu nadzoru budowlanego, co do prawidłowego stanu technicznego części budynku mieszkalnego obejmującej lokal mieszkalny nr [...] została spełniona. Dołączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna budynku jednoznacznie potwierdza istnienie opisywanych nieprawidłowości jego stanu technicznego, a dodatkowo na wykonanych zdjęciach widać liczne spękania i odspojenia tynku na jednej z elewacji obiektu, uszkodzenia kominów, niekompletną stolarkę okienną w budynku. Zatem stan techniczny części budynku mieszkalnego, obejmującej lokal mieszkalny nr [...] jest nieprawidłowy i w związku z tym organ I instancji zobligowany jest do podjęcia działania zmierzającego do likwidacji wykrytych nieprawidłowości. Wykonanie żądanej ekspertyzy jest zasadne, gdyż istnieją uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego przedmiotowej części budynku w w/w zakresie. W trakcie sporządzania przedmiotowej ekspertyzy, uprawniony rzeczoznawca może wykryć dodatkowe nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru budowlanego winien także nakazać w rozstrzygnięciu postępowania. Ponadto ekspertyza techniczna kompleksowo wskaże prawidłowe rozwiązania oraz zakres prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wreszcie przedmiotowa ekspertyza może także rozstrzygnąć, czy możliwa jest z punktu widzenia technicznego ewentualna rozbiórka tej części budynku bez negatywnego wpływu dla dalszego prawidłowego użytkowania części obiektu zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości W. (lokal mieszkalny oznaczony nr [...]). E. C. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, a to: art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania, to jest nie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego; - naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 infine kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego sprawy; art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy, która doprowadziła organ do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 81cust. 2 ustawy p.b.; art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, z powodu których organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom wskazującym na nieistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanek do zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że orzecznictwo sądowo-administracyjne stoi na stanowisku, iż wyłączną i niezbędną przesłanką zastosowania przedmiotowego przepisu jest wykazanie przez organ istnienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących stanu technicznego budynku. W ocenie skarżącego, organy w toku prowadzonego postępowania nie uzasadniły dostatecznie zaistnienia postaw faktycznych do nałożenia na niego obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Z uzasadnienia postanowienia WINB wynika, iż jedyną podstawą do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy był zapis z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 11.04.2013r. i sporządzona do niego dokumentacja fotograficzna. Poza jednokrotnym skontrolowaniu przedmiotowej nieruchomości organy nie podjęły żadnego postępowania dowodowego, nie wyjaśniły także w żaden sposób w swych rozstrzygnięciach ewentualnego braku możliwości przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, co stanowi o naruszeniu wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 81c ust.2 ustawy Prawo budowlane, będącego podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.05.2012r., sygn. akt II OSK 353/11 zwrócił uwagę, że przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, w którym stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany. Zasadne będzie również przytoczenie poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 12.05.2011r. sygn. akt II OSK 865/10, że ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę na sposób procedowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji. W pierwszej kolejności, PINB w dniu 26.03.2013 r., wskazując, że działa w związku ze skargą B. B. (przedmiotowej skargi nie ma w aktach sprawy) zawiadomił strony o kontroli wyznaczonej na dzień 11.04.2013 r. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ zawiadomił strony w piśmie z dnia 31.03.2014 r. – a więc po upływie prawie roku - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w m. W., ul. L., gm. [...]". Następną czynnością dokonaną w dniu 13.05.2015 r., po dołączeniu informacji z rejestru gruntów oraz wydruków map, było zawiadomienie stron o zmianie określenia przedmiotu sprawy, poprzez doprecyzowanie, że dotyczy stanu technicznego części budynku mieszkalnego w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...]. Dzień później organ wydał zaskarżone postanowienie zobowiązujące współwłaścicieli lokalu do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Przytoczony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji nie podjął żadnych czynności dowodowych w sprawie, poprzestając na ustaleniach dokonanych w czasie kontroli w dniu 11.04.2013 r. Wydając zaskarżone postanowienie oparł się jedynie na lakonicznym opisie stanu budynku zamieszczonym w ww. protokole z kontroli, nie zadając sobie nawet trudu zweryfikowania, czy stwierdzony wówczas stan budynku przez okres 2 lat nie uległ zmianie. Nie można zgodzić się z poglądem organów nadzoru budowlanego, że dla uznania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynku wystarczające było ustalenie, że "stropy noszą oznaki korozji biologicznej w wyniku zawilgocenia, więźba dachowa jest uszkodzona, dźwigary zbutwiałe, braki w pokryciu dachówką". Jak podkreślono powyżej art. 81 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem o charakterze wyjątku i dlatego jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony spoczywającego na tych organach obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy biegłych korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11.08.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 605/15). W przeciwnym razie dochodzi do sytuacji w której nadzór budowlany "wyręcza się" stroną w wykonywaniu swoich ustawowych kompetencji. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że skarżący – E. C. nie kwestionował faktu, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Wręcz przeciwnie – ze zgromadzonego materiału dowodowego (pismo z dnia 2.08.2011r. skierowane przez skarżącego do "E" w K. (k. 18, oświadczenie L. C. złożone do protokołu kontroli w dniu 11.04.2013r.- k. 28) wynika, że skarżący nosi się z zamiarem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, a budynek od lat jest nieużytkowany, nie ma w nim gazu, ani prądu. W opisanych okolicznościach nakładanie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy, która – w razie stwierdzenia "istnienia nieprawidłowości stanu technicznego badanych elementów obiektu, winna wskazywać szczegółowe rozwiązania, których realizacja zapewni doprowadzenie przedmiotowej części budynku do stanu zgodnego z przepisami" naraża właściciela na ponoszenie znacznych, niecelowych kosztów. Na marginesie można nadmienić, że organ II instancji, odnosząc się deklaracji skarżącego dotyczących zamiaru rozbiórki obiektu podał, że "przedmiotowa ekspertyza może także rozstrzygnąć, czy możliwa jest z punktu widzenia technicznego ewentualna rozbiórka tej części budynku, która jest przedmiotem postępowania bez negatywnego wpływu dla dalszego prawidłowego użytkowania części obiektu zlokalizowanej na działce nr [...] (...)". Wypada jednak zwrócić uwagę, że organ określając zakres ekspertyzy nie przewidział dokonania ustaleń w tym zakresie, a wręcz przeciwnie przedmiot ekspertyzy wskazuje raczej na zamiar nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do pełnej sprawności technicznej. Nie znajduje zatem uzasadnienia oczekiwanie organu II instancji, że w ekspertyzie zostaną zamieszone ustalenia tej treści. Konkludując, w ocenie sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organy posłużyły się tym środkiem dowodowym w sposób pochopny, bez wyraźnego wykazania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości", niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organy w pierwszej kolejności dokonają ustaleń we własnym zakresie co do spełnienia przesłanek określonych w art. 66 i nast. ustawy Prawo budowlane, uwzględniając stanowisko skarżącego co do celowości dokonywania nakładów zmierzających do zachowania substancji budynku. Sąd nie wyklucza możliwości zastosowania regulacji przewidzianej w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jednakże wskazuje, że powinno to mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy po wykorzystaniu wszystkich posiadanych przez organy nadzoru budowlanego środków dowodowych, nie uda się usunąć wszystkich istotnych wątpliwości, przy precyzyjnym ustaleniu zakresu ekspertyzy pod kątem jej przydatności dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.