II SA/Kr 33/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg Z.M. , C.S. , Z.S. oraz M.M. na decyzję Nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2013 r. Znak: [....] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji skargi oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [....] decyzją nr [....] z dnia 16 maja 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 155 oraz art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) -po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 maja 2012 r. złożonego przez Z.M. -odmówił zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [....] z dnia 19 października 2010 r. nakazującej Z.M. wykonanie wzmocnień i zabezpieczeń budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [....] w Ł. w terminie do 31 marca 2011 r. W uzasadnieniu PINB podał, że wniosek Z.M. z dnia 29 maja 2012 r. został poparty załączoną ekspertyzą geologiczną, w której wskazano, że brak spękań i szczelin powierzchni gruntu w tym rejonie może świadczyć o braku aktywności procesów osuwiskowych, natomiast zaobserwowane zawilgocenie ściany budynku może wskazywać na źle wykonany drenaż. Po wszczęciu postępowania PINB wezwał Z.M. do dostarczenia ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, która, uzupełniając materiał dowodowy, wykazałaby, że zakres robót objętych nakazem decyzji z dnia 19 października 2010 r. uległ zmianie oraz określiłaby, jakie roboty należy wykonać w celu zagwarantowania bezpiecznego użytkowania ww. budynku (z uwagi na nowe okoliczności wskazane przez geologa). Wezwanie zostało skierowane do właściciela, ponieważ "organ we własnym zakresie nie posiadał możliwości ocenienia obszaru zmian który mógłby objąć wcześniej wydany nakaz którego przedmiotem są zakryte elementy poddawane oddziaływaniu gruntu (fundamenty, drenaż czy konstrukcja oporowa)". PINB uznał tym samym, że sama ekspertyza geologiczna nie była wystarczająca, aby zmienić wcześniejszą decyzję zgodnie z wnioskiem. Z.M. . nie przedłożył żadnego opracowania, które mogłoby stać się podstawą do wydania rozstrzygnięcia zmieniającego wcześniej określony zakres robót, co według organu wyeliminowało możliwość przychylenia się do wniosku i zmiany ww. decyzji. PINB zwrócił też szczególną uwagę na art. 155 kpa i powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 607/10 oraz II OSK 916/10), zgodnie z którym celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Ponadto zwrócono uwagę, że w powołanych wyrokach podkreślono, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa w sytuacji, gdy decyzja ta miała charakter związany, czyli zobowiązujący organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia o określonej treści, ataki właśnie charakter miała decyzja PINB z dnia 19 października 2010 r. wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Natomiast brak przedłożenia przez stronę ekspertyzy uzasadniającej wniosek, spowodowało, że organ nie mógł potwierdzić uzasadnionego interesu strony i wydać żądanego rozstrzygnięcia oraz określić innego zakresu robót naprawczych niż te, które wskazano w decyzji z dnia 19 października 2010 r. W odwołaniu od decyzji PINB Z.M. zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz poprzez swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak własnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji; - art. 155 kpa poprzez nieuzyskanie zgody M.M. , C.S. i Z.S. zmianę decyzji PINB z dnia 19 października 2010 r.; - art. 162 kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 29 października 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił charakter instytucji uregulowanej w art. 155 kpa i zwrócił uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu ma charakter nadzwyczajny, gdyż przewiduje możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Zatem przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. MWINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie to winno być prowadzone w tych samych granicach, w których prowadzone było postępowanie zakończone decyzją objętą postępowaniem o uchylenie lub zmianę, przy czym jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy. MWINB zaznaczył, że procedurze określonej w art. 155 kpa podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 kpa nie znajduje zastosowania. Organ II instancji stwierdził, że ze względu na związany charakter decyzji z dnia 19 października 2010 r., opartej na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie może być mowy o zmianie tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Ponadto MWINB, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, wyjaśnił, że tryb zmiany decyzji określony w art. 155 kpa ograniczony jest do sytuacji, w której nie następuje zmiana stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, MWINB stwierdził, że podnoszone naruszenie reguł postępowania dowodowego przez PINB nie miało istotnego znaczenia, skoro i tak nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 kpa, a organ I instancji nie miał obowiązku ustalać nowych faktów. Z podobnych przyczyn organ II instancji nie uznał za zasadne argumentów odwołującego się dotyczących braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Skoro bowiem PINB nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, to uzyskanie zgody stron było i tak zbędne. MWINB wyjaśnił też, że tryb postępowania przewidziany w art. 162 kpa jest odrębny i konkurencyjny wobec trybu z art. 155 kpa, zaś wniosek Z.M. zawierał żądanie zmiany decyzji. Dlatego niemożliwym było rozpoznanie sprawy w trybie art. 162 kpa, ponieważ do tego niezbędny jest stosowny wniosek wszczynający takie odrębne postępowanie. Skargę na decyzję MWINB w K. wniósł Z.M. , zarzucając naruszenie: – art. 7 i art. 9 w związku z art. 63 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy i przez to nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; – art. 77 i art. 80 kpa poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w sprawie i przez to nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; – art. 154, art. 155 i art. 162 kpa poprzez powstrzymanie się przez organy obu instancji od dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniająca prawidłowy wybór podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dokonanie zmiany decyzji poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Z.M. . wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skargę na decyzję MWINB w K. wnieśli też Z.S. i C.S. , którzy podkreślili, że wyrażali zgodę jedynie na wykonanie drenażu dla odwodnienia działki nr [....] i dlatego nie wyrażają zgody na niwelowanie ich działki nr [....] i budowę na niej muru oporowego. Decyzja MWINB w K. została także zaskarżone przez M.M. , którzy podkreślił, że wyrażał zgodę jedynie na wykonanie drenażu dla odwodnienia działki nr [....] i dlatego nie wyraża zgody na niwelowanie jego działki nr [....] i budowę na niej muru oporowego. W odpowiedzi na skargi MWINB w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniami z 7 lutego 2014 r. zwolnił Z.M. , Z.S. i C.S. od kosztów sądowych i ustanowił dla nich adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad wniesione w niniejszej sprawie skargi nie są zasadne i podlegają oddaleniu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje postępowania, które mogą doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego lub zmodyfikowania treści decyzji, który uzyskały już przymiot ostateczności. Do tego rodzaju postępowań należą: wznowienie postępowania (art. 145-152 kpa), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej (art. 154-155 kpa), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 kpa), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej przez ministra (art. 161 kpa) oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 kpa). Podkreślić trzeba, że są to nadzwyczajne tryby postępowania, ponieważ stanowią wyjątek od zasady nienaruszalności decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Każdy z nadzwyczajnych trybów ma inną charakterystykę i przewiduje odmienne przesłanki, których spełnienie umożliwia usunięcie z obrotu prawnego lub zmodyfikowanie treści decyzji ostatecznych. Dlatego trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że tryby nadzwyczajne są wobec siebie konkurencyjne i po wszczęciu postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest możliwe przejście do innego trybu nadzwyczajnego w ramach tego samego postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, wskazać należy, że w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. (k. 106 akt adm. I instancji) Z.M. domagał się "wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 19 października 2010 r. znak: [....] i wydania nowej decyzji w związku ze zmianą stanu faktycznego w terenie". Jednakże w kolejnym piśmie z dnia 29 maja 2012 r. (k. 107 akt adm. I instancji) Z.M. sprecyzował, że żąda "zmiany decyzji PINB z dnia 19 października 2010 r." Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący domagał się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa, a więc organy obu instancji zasadnie badały, czy możliwe było uchylenie ostatecznej decyzji PINB w N. z dnia 19 października 2010 r. Nietrafnym jest zatem zarzut skargi wskazujący na brak zastosowania przez organy art. 162 kpa. Jak bowiem wyjaśniono wyżej, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest odrębnym trybem nadzwyczajnym i dlatego art. 162 kpa nie miał zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, podobnie jak przepisy kpa regulujące pozostałe tryby nadzwyczajne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić przy tym należy, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 kpa uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Zwrócić jednak należy uwagę, że decyzja PINB Powiatu [....] z dnia 19 października 2010 r., której uchylenia domagał się skarżący, była decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1917/11, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W konsekwencji należy przyjąć, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji związanej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 916/10 - oba powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym niezasadnie zarzucono w skardze Z.M. naruszenie art. 154 i art. 155 kpa, a także art. 7, art. 9, art. 63 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ stwierdzenie, że wniosek o zmianę dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego było wystarczającą podstawą do orzeczenia o odmowie uchylenia takiej decyzji w trybie art. 155 kpa. W tej sytuacji uznać należy, że organ I instancji błędnie uzasadniał odmowę uchylenia przedmiotowej decyzji brakiem przedłożenia przez skarżącego żądanej ekspertyzy. Jednakże, w ocenie Sądu, to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest w tej kwestii prawidłowe. Z tego względu również skargi wniesione przez M.M. , Z.S. i C.S. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przypomnieć jedynie można, że skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 19 października 2010 r., znali wiec jego przedmiot i zakres, a po otrzymaniu decyzji nie wnieśli od niej odwołań. Kwestia ważności decyzji z dnia 19 października 2010 r. leży natomiast poza zakresem nin. sprawy. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalić skargi na podstawie art. 151 ppsa.