II SA/Kr 334/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Wiesław Kisiel WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.S. i W.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia [...] r. M. i W. S. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o ustanowienie ich zawodową rodziną zastępczą. Pismem z dnia [...] r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] poinformowało skarżących, iż Starosta Powiatu [...] nie przewiduje utworzenia zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], ponownie poinformował skarżących, że Starosta Powiatu [...] nie przewiduje utworzenia zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej rodziny. W piśmie wskazano, że art.19 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej m.in. stanowi, że do zadań własnych powiatu należy organizowanie opieki w rodzinach zastępczych i wypłacanie wynagrodzenia z tytułu świadczonej opieki i wychowania niespokrewnionym z dzieckiem zawodowym rodzinom zastępczym. Na podstawie tej ustawy Minister Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 18.10.2004 r., w sprawie rodzin zastępczych, które reguluje m.in. sposób i zakres współdziałania powiatowego centrum pomocy rodzinie z rodzinami zastępczymi. Dyrektor PCPR w [...] był kompetentny do udzielenia odpowiedzi skarżącym na wniosek z dnia [...] r. jak i wnioski poprzednie, ponieważ posiada upoważnienie Starosty [...] z dnia [...] r., do wydawania decyzji administracyjnych oraz do zawierania i rozwiązywania umów cywilnoprawnych. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem jest wykonywane poprzez zawieranie umów cywilnoprawnych z rodzinami spełniającymi kryteria wynikające z ustawy i rozporządzenia. Proces ten nie może, zatem mieć charakteru postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną, od której służą środki odwoławcze. Możliwość zawierania umów cywilnoprawnych o pełnienie funkcji rodziny zawodowej wynika z ustawowego obowiązku organizowania opieki w rodzinach zastępczych zawodowych i limitowana jest potrzebami zapewnienia opieki dzieciom kierowanych do rodzin zastępczych. Zadaniem powiatowego centrum pomocy rodzinie jest w pierwszej kolejności zapewnienie dzieciom pobytu i opieki w rodzinach zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych, a więc opieki, która wynika z potrzeb emocjonalnych. Racjonalne gospodarowanie środkami budżetowymi nakłada na Starostę i podlegające mu Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie obowiązek zabezpieczenia w pierwszej kolejności środków finansowych na tak określony cel. Przeznaczanie środków finansowych budżetu Powiatu dla wynagradzania rodzin zastępczych zawodowych realizowane jest w razie konieczności. Ustawa o pomocy społecznej jak również rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych nie przypisują, bowiem Powiatowi obowiązku tworzenia zawodowych rodzin zastępczych jako jedynej formy opieki, lecz jednoznacznie nakładają na powiat obowiązek organizowania opieki w rodzinach zastępczych w formach przewidzianych w ustawie. Na podstawie: postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] Rodzinny z dnia [...] r., Sygn. akt. [...] skarżący zostali ustanowieni rodziną zastępczą dla małoletnich J. S., J. B. i I. B. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., Sygn. akt. [...] małoletnie dzieci M. S. i P. B.- zostały umieszczone w rodzinie zastępczej skarżących. W związku z tym skarżący otrzymują comiesięczną pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka wraz z dodatkiem z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania w rodzinie niespokrewnionej i dlatego nie zachodzi konieczność utworzenia zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Odwołanie od powyższego pisma złożyli M. i W. S. Zarzucili, iż od [...] lat wielokrotnie zwracali się do PCPR w [...] celem zatrudnienia jednego z nich w charakterze zawodowej rodziny zastępczej, ponieważ już od [...] lat pełnią funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej dla pięciorga rodzeństwa. Za każdym razem dostają odmowną decyzję bez uzasadnienia, z informacją, iż, nie przewiduje się tworzenia takich rodzin. Decyzje odmowne nie były tytułowane jako decyzje czy postanowienia, nie odpowiadały też wymogom pism w postępowaniu administracyjnym. Po ostatniej negatywnej decyzji z dnia [...] r. skarżący zwrócili się o sprostowanie jej wad i uzupełnienie braków formalnych. Odpisano skarżącym, że jest to umowa cywilnoprawna i stosuje się do niej przepisy cywilne a nie administracyjne. Z tym argumentem skarżący nie zgadzają się, ponieważ zarówno Starosta jak i Dyrektor PCPR jest organem administracyjnym a decyzję w tej sprawie wydaje w oparciu o ustawę o pomocy społecznej, która określa kryteria, jakie rodzina musi spełniać, aby podpisać z nią umowę. Są, więc to przepisy administracyjne i odmowa podpisania decyzji powinna nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto nie oznaczono rodzaju pisma a organ powinien był przedstawić konkretne uzasadnienie prawne i faktyczne, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Zatrudnienie jednego z rodziców jako rodziny zastępczej zawodowej służy ochronie prawa dziecka i jest tańszym rozwiązaniem niż oddanie dzieci do placówki. Ponieważ decyzja o odmowie podpisania ze skarżącymi umowy ma charakter władczy, rozstrzyga sprawę, co do jej istoty i kończy sprawę w danej instancji zamykając drogę do dochodzenia roszczeń, oraz rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach skarżący uznali, że jest ona decyzją administracyjną, na którą musi służyć droga odwoławcza. Zdaniem skarżących nie może być tak, aby decyzja o podpisywaniu umowy z rodziną zastępczą była decyzją całkowicie uznaniową Starosty czy Dyrektora PCPR. Brak jasno określonych kryteriów czy możliwości odwoływania się od takiej decyzji powodowałby całkowitą dowolność w tym zakresie organu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu SKO wskazało, iż w dniu [...] r. bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo M. i W. S. nazwane odwołaniem od decyzji Dyrektora PCPR w [...] o odmowie zawarcia umowy w sprawie pełnienia funkcji zawodowej rodziny zastępczej. W uzasadnieniu pisma skarżący podnieśli, iż od [...] lat pełnią funkcję rodziny zastępczej niespokrewnionej dla pięciorga rodzeństwa i za każdym razem otrzymują decyzję odmowną bez uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż stosownie do art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, dotyczące umowy zlecenia. Będące przedmiotem zaskarżenia pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, iż zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. i W. S., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucili naruszenie prawa procesowego poprzez błędne przyjęcie, iż odmowa podpisania umowy z rodziną zastępczą nie jest decyzją administracyjną i w związku z powyższym nie przysługuje od niej odwołanie. Skarżący podnieśli, iż dniu [...] r. otrzymali pismo Dyrektora PCPR w [...] (działającego z upoważnienia Starosty Powiatu [...]), które odmawiało im podpisania umowy o bycie zawodową rodziną zastępczą. Zdaniem skarżących nie jest w interesie dzieci, zwłaszcza w wielodzietnej rodzinie, aby oboje rodzice pracowali poza domem i nie mogli poświęcać im wystarczająco czasu. Takie rozumowanie jest także sprzeczne w wielu sytuacjach z dobrem dziecka, gdyż niemożliwe jest podjęcie zatrudnienia i łączenie tego z opieką i wychowaniem dzieci wymagających szczególnej opieki i troski. Zdaniem skarżących pismo Dyrektora PCPR w [...] spełnia przesłanki decyzji administracyjnej. W wypadku skarżących potrzebne jest założenie zawodowej rodziny zastępczej, gdyż w innej sytuacji nie mogą wypełniać swoich obowiązków w sposób najlepszy dla dobra dziecka, które jest jedną z podstawowych zasad prawa. Zdaniem skarżących, opieka i wychowanie w zawodowej rodzinie zastępczej jest świadczeniem z pomocy społecznej, czyli przyznanie tego konkretnego rodzaju świadczenia powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżących zapewnienie dziecku opieki w zawodowej niespokrewnionej rodzinie zastępczej jest świadczeniem z pomocy społecznym odpowiednim do okoliczności. Skarżący przyznali, iż prawdą jest podniesione przez SKO stwierdzenie, że do umowy tej stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego. Jednak ich zdaniem, dotyczy to wszelkich spraw związanych z jej podpisaniem i po podpisaniu jej przez strony. Odmowa podpisania jest władczym rozstrzygnięciem organu administracyjnego i w takiej sytuacji przepisy cywilne nie mają zastosowania. Zdaniem skarżących o ile odmowa podpisania umowy, jest w ogóle dopuszczalna, to odmowę przyznania świadczenia i zatrudnienia jednocześnie, należy traktować jako decyzję administracyjną. Decyzja określa ich sytuację prawną, pozbawiając uprawnień do otrzymania dodatkowych świadczeń, dzięki którym jedno z nich mogłoby pracować w domu, jako rodzic zastępczy. Sprawa została indywidualnie oznaczona poprzez nadanie jej sygnatury [...], pismo jest adresowane bezpośrednio do skarżących. Zdaniem skarżących wszystkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej są zawarte w piśmie Dyrektora PCPR. Gdyby jednak uznać, iż mimo takiej konstrukcji przepisu, starosta ma prawo odmówić rodzinie, która wypełnia przesłanki z art. 75 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, powinien to uczynić w formie decyzji. Skarżący dodali, iż brak zastosowania procedury administracyjnej w takiej sprawie powoduje, iż pomimo orzeczenia sądu i umieszczenia dzieci w rodzinie, pomimo uzyskania kwalifikacji, możliwość przekształcenia się rodziny zależy od całkowicie uznaniowej decyzji starosty, która nie podlegałaby żadnej weryfikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie- Stowarzyszenie Interwencji Prawnej poparło skargę i argumentację w niej zawartą. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz.1270). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej aktu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145§ 1 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi. Artykuł 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 z póżn. zm.), zwanej dalej kpa stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu. Przepisy prawne dla określenia tej samej formy prawnej (decyzji administracyjnej) posługują się różnymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Należy też zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 5 zawiera domniemanie prawne na rzecz powszechnego stosowania jego przepisów. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z odrębnych rozwiązań proceduralno-prawnych zawartych w innych ustawach, w tym aktach normatywnych wydanych po wejściu w życie k.p.a. Przykładem takich regulacji jest ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004r., nr 64, poz. 593 z p. zm.). Ustawa traktowana jest wobec kodeksu jako lex specialis i lex posterior. Postępowanie w sprawach pomocy społecznej prowadzi się zasadniczo na podstawie przepisów k.p.a., z uwzględnieniem odstępstw zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym, w przypadku rozbieżności pomiędzy kodeksem a ustawą, pierwszeństwo zastosowania mają przepisy ustawy. Odmienności zawarte w ustawie o pomocy społecznej dotyczą w szczególności sposobu ustalania właściwości miejscowej, wszczęcia postępowania, dowodów, weryfikacji decyzji bez zgody strony, podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania. O pierwszeństwie zastosowania ustawy o pomocy społecznej przemawia też przepis art. 14 tej ustawy, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93, z późn. zm.) dotyczące umowy zlecenia. W razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanie wniosku o przyznanie stosownej pomocy ze strony Państwa powinno się zaliczać do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym. Źródłem takiego sporu są, bowiem jedynie różniące się ze sobą oceny stron, co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazane przez ustawodawcę załatwianie tego rodzaju spraw w drodze umowy (postanowienie NSA z dnia 2006.05.24, sygn. akt II GSK 394/05, LEX nr 236399) Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko mając na uwadze także to, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej: pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej wymaga: 1) uzyskania pozytywnej opinii ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, wydanej na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego; 2) odbycia szkolenia oraz uzyskania zaświadczenia kwalifikacyjnego. Na podstawie art.78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Minister Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 18.10.2004 r., w sprawie rodzin zastępczych Dz. U. z 2004 r., nr 233, poz. 2344) określił m.in. : sposób i zakres współdziałania powiatowego centrum pomocy rodzinie, zwanego dalej "centrum pomocy", z rodzinami zastępczymi; tryb przygotowywania kandydatów do pełnienia funkcji i szkolenia rodzin zastępczych, ze szczególnym uwzględnieniem niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych oraz zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych; zakres programowy szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodzin zastępczych, prowadzenia placówek rodzinnych oraz rodzin zastępczych, w tym zakres programowy dla zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych oraz tryb zatwierdzenia programów szkolenia rodzin zastępczych; Z kolei na podstawie art. 107 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r., nr 77, poz. 672) określił m.in. sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rodziny zastępcze zawodowe niespokrewnione z dzieckiem odróżniają się od pozostałych rodzin specjalistycznym ukierunkowaniem, większym profesjonalizmem, obowiązują je również wyższe wymagania dotyczące kwalifikacji. Pełnienie funkcji rodziny zastępczej ujmowane jest w kategorie wykonywania specyficznej pracy, za którą pobiera się wynagrodzenie. Wskazane w ust. 1 wymogi dotyczące kwalifikacji są powtórzeniem, ale i uściśleniem ogólnych wymagań stawianych wszystkim rodzinom zastępczym. Odbycie szkolenia jak i uzyskanie pozytywnej opinii ośrodka pomocy społecznej obowiązuje wszystkie rodziny zastępcze, jednakże obowiązki te ulegają modyfikacjom w zależności od typu rodziny. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pozwoli ustalić, czy osoba ubiegająca się o status zawodowej rodziny zastępczej spełnia określone wymagania, czy może dać rękojmię należytego wypełniania funkcji rodziny zastępczej. Centrum pomocy rodzinie, rozpatrując oferty kandydatów do pełnienia funkcji niespokrewnionej z dzieckiem zawodowej rodziny zastępczej, bierze pod uwagę w szczególności: predyspozycje psychofizyczne kandydatów w zależności od typu rodziny zastępczej; umiejętności niezbędne w opiece nad dziećmi o szczególnych potrzebach; doświadczenie w pracy z takimi dziećmi; informacje pozwalające na ocenę funkcjonowania kandydatów w środowisku lokalnym; warunki mieszkaniowe kandydatów pozwalające na przyjęcie dziecka o szczególnych potrzebach. Kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej muszą odbyć specjalne szkolenie. Szkolenie musi być zakończone wydaniem zaświadczenia kwalifikacyjnego. W stosunku do rodzin zastępczych zawodowych ustawodawca skonkretyzował również wymóg dotyczący odpowiedniego stanu zdrowia, nie zezwalając na pełnienie tych funkcji osobom całkowicie niezdolnym do pracy, co wskazuje m.in. na postrzeganie działalności tych rodzin jako rodzaju pracy. Spełnienie wszystkich warunków do pełnienia funkcji rodziny zastępczej nie obliguje starosty do zawarcia umowy skoro podstawą prawną do faktycznego wykonywania funkcji zawodowej rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem jest umowa zawierana przez tę rodzinę z właściwym miejscowo starostą. Dlatego też pisemne poinformowanie skarżących o tym, że taka umowa nie będzie zawarta nie może stanowić decyzji, od której służy odwołanie. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W konsekwencji trafnie SKO w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Dlatego też Sąd na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.