II SA/Kr 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wydaną na podatnie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta N. orzekł o odmowie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr 1 i nr 2 , położoną w N. , wywłaszczoną na cele budowy drogi cementowej oraz za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr 4 i nr 3 położoną w N. , wywłaszczoną na cele budowy dróg zbiorczych w ciągu drogi cementowej. Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na ustaleniu, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 nr 2 , nr 4 i 3 zostało w jego ocenie wypłacone. Odwołanie od ww. decyzji złożył w dniu 17 grudnia 2007 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J.S. , który podniósł m.in., iż odszkodowanie za ww. działki nie zostało wypłacone ani jemu ani jego żonie. Wskazał również, iż nieprawdą jest, że A.S. otrzymała i popisywała dokument stwierdzający odbiór należnego odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wniesione przez J.S. w dniu 4 sierpnia 2006 r., żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr 1 , nr 2 , nr 4 i 3 położone w N. Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją Naczelnika Miasta N. z [...] sierpnia 1977 r. nr [...], wywłaszczono nieruchomość oznaczoną m.in. jako działki ewid. nr 1 i nr 2 położoną w N. , na cele budowy drogi cementowej w N. , za odszkodowaniem w wysokości 14.068,80 zł. Jak wynika z adnotacji na ww. decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna 8 września l977 r. W decyzji jako właściciele wymienionych działek zostali powołani: M.F. w 1/4 części, S.F. w 2/12 części, M.F. w 1/12 części, J.B.S. w 1/2 części natomiast jako użytkownicy nieruchomości: J.S. i A.S. Ze zgromadzonego przez Starostę materiału dowodowego wynika, że w obrocie prawnym istnieje również decyzja Naczelnika Miasta N. z [...]lipca 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu na cele budowy drogi cementowej m.in. działek nr 1 i nr 2 położonych w N. , gdzie jako właścicieli wskazano M.F. w ¼ części, S.F. w 2/12 części, M.F. w 1/12 części, J.B.S. w ½ części, natomiast jako uprawnionego do wypłaty odszkodowania ustalonego na kwotę 14.068,80 zł na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] lutego 1977 r. wskazano J.S. i A.S. . Jak wskazuje adnotacja na ww. decyzji stała się ona prawomocna 8 września 1978 r. Z kolei decyzją Naczelnika Miasta N. z [...] września 1981 r. nr [...], wywłaszczono nieruchomość oznaczoną m.in. jako działki ewid. nr 4 i nr 3 położoną w N. , nas cele budowy dróg zbiorczych w ciągu drogi cementowej w N. Jak wynika z adnotacji na ww. decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna 20 listopada 1981 r. W decyzji jako właściciele zostali powołani: M.F. w ¼ części, S.F. w 2/12 części, M.F. w 1/12 części, J. i A.S. w ½ części. Kwotę odszkodowania za działkę nr 4 ustalono na 3.852 zł, natomiast za działkę nr 3 na 864 zł. Jako uprawnionych do odbioru odszkodowania w łącznej wysokości 4.716 zł wskazano J. i A.S. na podstawie Aktu Własności Ziemi nr [...] z [...] lutego 1977 r. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia faktu wypłaty ww. odszkodowania bądź złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda stwierdził, iż zgłoszone przez wnioskodawców żądanie wypłaty odszkodowania jest w istocie żądaniem dokonania waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej w uprzednio wydanej decyzji i w konsekwencji jego zapłaty. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w treści art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającego zasadę waloryzacji niewypłaconego odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem ustalone w decyzji administracyjnej odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Przedmiotowa zasada stanowi bowiem gwarancję dla wywłaszczonego, że otrzymane odszkodowanie będzie realnie odpowiadało wartości wywłaszczonego prawa i nie poniesie on dodatkowego uszczerbku majątkowego na skutek zmniejszenia siły nabywczej pieniądza wobec przedłużającego się momentu spełnienia świadczenia przez dłużnika. Organ podał, iż z uwagi na fakt, że art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi w tym zakresie regulację szczególną względem art. 3581 § 2 Kodeksu cywilnego, należy przyjąć iż stanowi on samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie. Przedmiotowy przepis nakłada na podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja odszkodowania jest w swej istocie czynnością faktyczną, techniczno-obrachunkową, której to czynności dokonuje podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia. Organ wskazał, iż zapłata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w stosunku, do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania. Wysokość odszkodowania, w kwotach 14.068,80 zł oraz 4.716 zł na rzecz osób wskazanych w w/w decyzjach, została ustalona w ostatecznych decyzjach administracyjnych, które pozostają w obrocie prawnym. Wypłata odszkodowania powinna zatem w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego i nie wymaga dodatkowego orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Dlatego nie ma podstaw do stosowania odnośnie złożonego wniosku o wypłatę odszkodowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych . Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, u.g.n., a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda podniósł, iż odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli starosta jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania w konkretnej sytuacji przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Podobnie, w przypadku uznania, że wypłata odszkodowania nie jest uzasadniona, nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Skoro bowiem przedmiotem postępowania jest wypłata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych. Forma prawna waloryzacji ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości została określona przez ustawodawcę, który dokonując nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do art. 132 ust.3 dodał zdanie 2, z którego wynika, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Wobec przyjęcia, iż obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a podmiotem tym są nie tylko podmioty administracji publicznej, uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, należy przyjąć, iż waloryzacja odszkodowania nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż waloryzacja odszkodowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ma ona charakter czynności techniczno-obrachunkowej związanej z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej, dokonywanej przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wadliwie dokonana waloryzacja skutkować będzie nienależytym spełnieniem świadczenia zapłaty odszkodowania, a spór co do wysokości waloryzacji rozstrzygać będzie sąd powszechny. Na tle powyższych rozważań, a także działań podjętych w niniejszej sprawie przez Starostę , Wojewoda stwierdził, że nie każde żądanie wnioskodawcy wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego efektem finalnym (rozstrzygnięciem) jest wydawana przez organ decyzja administracyjna. Powołany przepis stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak rzeczą tego organu jest każdorazowo poddać ocenie żądanie zawarte w skierowanym do niego podaniu, w celu ustalenia, czy dotyczy ono sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli starosta jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania w konkretnej sytuacji przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Podobnie, w przypadku uznania, że wypłata odszkodowania nie jest uzasadniona, nie ma również podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Skoro bowiem przedmiotem postępowania jest wypłata odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych. Forma prawna waloryzacji ustalonego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości została określona przez ustawodawcę, który dokonując nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do art. 132 ust.3 dodał zdanie 2, z którego wynika, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Wobec przyjęcia, iż obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a podmiotem tym są nie tylko podmioty administracji publicznej, uprawnione do rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej, należy przyjąć, iż waloryzacja odszkodowania nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż waloryzacja odszkodowania nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Ma ona charakter czynności techniczno-obrachunkowej związanej z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej, dokonywanej przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Wadliwie dokonana waloryzacja skutkować będzie nienależytym spełnieniem świadczenia zapłaty odszkodowania, a spór co do wysokości waloryzacji rozstrzygać będzie sąd powszechny. Równocześnie Wojewoda wskazał iż stosowne stanowisko organu I instancji w przedmiotowej sprawie winno zostać przedstawione stronie w zwykłej formie pisemnej, skierowanej przez Starostę stronie postępowania J.S. Skargę na decyzję Wojewody z dnia z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. . Zarzucając skarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, w tym K.p.a. i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Skarżący podtrzymał całą argumentację zawartą we wniesionym odwołani. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 K.p.a Skarżący nie zgodził się przede wszystkim z argumentacją zawartą w skarżonej decyzji jakoby brak było podstaw do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. Organ skarżony najwyraźniej inaczej interpretuje przepisy regulujące konieczność wydawania decyzji regulujących wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Skarżący wskazał na treść art. 129 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym odszkodowanie (za wywłaszczone nieruchomości) ustała starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Przepis ust. 5 wskazuje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Przy czym przepisy przywołanych art. 98, 106 i 124-126 u.g.n. dotyczą odpowiednio sytuacji związanej z: a) wywłaszczeniem nieruchomości pod drogi publiczne; b) ograniczenia, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; c) ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu tub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; d) w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi. Brak związania zarzutami zawartymi w skardze pozwala sądowi na dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zawartych w skardze zarzutów. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zawarte w niej zarzuty. W ocenie Sądu Wojewoda błędnie uznał, że w tej sprawie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania. Organ ten w istocie przyjął niezależnie od twierdzeń samego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest jedynie żądanie dokonania waloryzacji wypłaconego już odszkodowania. Bardzo duże wątpliwości Sądu budzi tak jednostronne uznanie zakresu sprawy przez organ odwoławczy. W szczególności jeżeli Wojewoda miał wątpliwość co do przedmiotu sprawy, winien domagać się wyjaśnień od samej strony. Arbitralne ustalenie czego sprawa dotyczy może prowadzić do jej rozstrzygnięcia nie tylko wbrew stronie, ale również bez uzasadnienia, dlaczego taki a nie inny zakres sprawy był rozpoznawany. Nawet jednak przyjęcie przez organ odwoławczy, że sprawa dotyczy tylko zakresu waloryzacji wypłaconego odszkodowania, to i tak nie można stwierdzić, że nie ma do takiej sprawy zastosowania ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.g.n.", która – jak wyjaśnił to organ odwoławczy - nie przewiduje prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Art. 132 u.g.n. w chwili orzekania przez organy administracji miał następującą treść: Art. 132. 1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a. 1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. 2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. 3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. 3a. Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. 4. Za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania. 5. Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. 6. Obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 i 125 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. 7. Do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 126, oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. 8. Podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Art. 227 u.g.n. miał zaś treść następującą: "Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Wobec treści ww. przepisów przyznać należy rację skarżącemu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym pod rządami obecnie obowiązującej u.g.n. Wobec tego waloryzacji odszkodowania należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Waloryzacja to nic innego jak dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W sytuacji, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest właśnie forma decyzji administracyjnej. W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi nastąpić w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa. Taka forma decyzji administracyjnej wynika wprost z art. 132 ust. 3 u.g.n.. Jeżeli więc ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to jego waloryzacja, która stanowi uaktualnienie przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy – również wymaga formy decyzji administracyjnej. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II SA.Kr 1357/05 i zawarte w tym wyroku stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08 rozpoznającym skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji z dnia 11 września 2007 r. Tym samym umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o przepis art.105 K.p.a., nie było zasadne i zgodne z prawem. Odwołanie J.S., winno być rozpoznane w odwoławczym postępowaniu administracyjnym zakończonym. Należy również podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, opub. w LEX nr 81740 stwierdzając, iż waloryzacja to urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników, nie zakwestionował drogi postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia niewypłaconej części odszkodowania, jego waloryzacji oraz ustalenia wysokości ustawowych odsetek za zwłokę. Podobnie też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 1993 r., w którym stwierdził, że wówczas obowiązujący art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) stanowiąc, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty, ma zastosowanie również do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Ponieważ organ odwoławczy, którego decyzja została zaskarżona nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania, tym samym Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny merytorycznej samej skargi. Byłoby to bowiem przedwczesne. Sądy administracyjne jedynie kontrolują organy administracji, a nie zastępują w załatwianiu przez nie spraw administracyjnych i rozstrzyganiu tych spraw. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze winien rozpoznać sprawę. Wojewoda naruszył więc art. 132 u.g.n. oraz art. 105 K.p.a, a w związku z brakiem zbadania sprawy również art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 105 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.