II SA/Kr 342/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 września 2003 r., Nr IX/56/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 2 ust. 6, § 5 ust. 2, § 10 ust. 3 zdanie pierwsze i § 11 ust. 2 słów: ";w przypadkach obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzje podejmuje się po uzyskaniu opinii, o której mowa w § 2 ust. 5". Rada Gminy Krościenko podjęła w dniu 23 września 2003 r. uchwałę Nr IX/56/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Krościenko w Gminie Kościelisko. Skargą z dnia 31 stycznia 2012 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zakopanem wniósł o stwierdzenie nieważności ww. planu miejscowego w zakresie obejmującym § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 5 ust. 2, § 10 ust. 3 i § 11 ust. 2 tejże uchwały. W ocenie Prokuratora ww. uchwała narusza obowiązujący porządek prawny poprzez jej ustalenia zawarte w: 1) § 2 ust. 4, zgodnie z którym koniecznym jest uzyskiwanie zgody zarządcy drogi na podziały działek usytuowanych bezpośrednio przy drogach ponad lokalnych powiatowych, wojewódzkich i krajowych oraz zasada obsługi komunikacyjnej tych działek, modernizacja, rozbudowa i przebudowa istniejących obiektów w liniach rozgraniczających dróg, o których mowa w pkt 1 planu oraz budowa nowych obiektów w odległości mniejszej nić określona w § 16 ust.2 pkt 5 oraz ust. 3 i 4 pkt 4 uchwały jak też sytuowanie reklam widocznych z drogi, ze względu na bezpieczeństwo ruchu; 2) § 2 ust. 5, wedle którego w przypadkach szczególnych ustala się możliwość odstąpienia od wymagań przewidzianych planem (w § 6 i 8 ust. 2 pkt 6 i 7-9, oraz § 7 i § 9-15) w stosunku do architektonicznych form zabudowy na podstawie opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, wyrażonej na wniosek wójta gminy; 3) § 11 ust. 2, zgodnie z którym obiekty usytuowane na terenach określonych w § 6 do 10, mogą być realizowane, jeśli charakteryzują się wysokimi walorami estetycznymi, nie stwarzają dysharmonii z otaczającym krajobrazem; w przypadku obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzję podejmuje się po uzyskaniu opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury; 4) § 5 ust. 2, zgodnie z którym z uwagi na możliwość występowania na obszarze wsi innych obiektów o wartościach zabytkowych, decyzje dotyczące obiektów budowlanych powstałych przed 1945 r. podejmuje się po uzyskaniu przez gminę stanowiska organu właściwego ds. ochrony zabytków; 5) § 10 ust. 3 mówiący, że zasady zabudowy i zagospodarowania dotyczące obiektu oznaczonego symbolem OS2 oraz dodatkowym symbolem OK objętego ochroną konserwatorską, będą określane indywidualnie, na podstawie uzgodnienia z organem właściwym. Kwestionowane zapisy Prokurator uznał za naruszające obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności art. 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również obecnie obowiązujący art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane przepisy w sposób enumeratywny wymieniają materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalając na obejmowaniem treścią planu miejscowego norm otwartych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w podobnej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 230/08 stwierdził nieważność części planu miejscowego i wyraźnie wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej w normę konkretną i indywidualną. Uzależnienie stosowania planu miejscowego od zgodny zarządcy drogi, czy opinii gminnej komisji otwiera normy, które winny mieć charakter zamknięty, skoro są umieszczone w akcie o randze źródła prawa. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115) szczegółowo zostały określone procedury związane z zajmowaniem pasa drogowego czy też kwestie uzyskiwania zgody zarządcy drogi na podejmowanie określonych działań. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) jak również obecnie obowiązującym art. 17 pkt 7 lit. d ustawy właściwy zarządca drogi uzgadnia projekt planu miejscowego jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych projekt planu powinien być uzgodniony z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zaś zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kwestionowane regulacje wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach, nakładając dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące prawo. Zarządca drogi uzgadnia bowiem sposób zagospodarowania terenów lub zmianę sposobu użytkowania na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, zdaniem strony skarżącej, nie znaleziono podstaw prawnych do zapisania w planie miejscowym wymogu dodatkowego uzgodnienia z zarządcą drogi w powyższym zakresie, który wykracza poza wymagania określone normą art. 35 ustawy o drogach publicznych. Kwestionowane zapisy wprowadzają kolejne normy otwarte, które dopuszczają możliwość odstępstwa od ustaleń planu w oparciu o opinię gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury, bądź też wprowadzają wymóg posiadania przedmiotowej opinii jako koniecznej dla rozpoczęcia inwestycji. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzyskuje opinię o projekcie planu gminnej komisji organizacyjnej. Tym samym uprawnienia komisji urbanistycznej wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykraczają poza uprawnienia określone w przytoczonych powyżej przepisach. Jest to więc kolejny przykład procedury wprowadzonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, której nie przewidują obowiązujące przepisy. Przepisy odnoszące się do zabudowań objętych ochroną konserwatorską tzw. innych obiektów zabytkowych przewidują wprowadzenie kolejnych norm otwartych, które mogą prowadzić do odstąpienie od założeń planu, czego nie przewidują obowiązujące przepisy. Dodatkowo wspomniane regulacje używają pojęcia "obiektu o wartościach zabytkowych". Przywołana natomiast wyżej ustawa o ochronie zabytków opiece nad zabytkami nie zawiera w swojej treści definicji legalnej cytowanego pojęcia. Dlatego też na podstawie obowiązujących przepisów nie można stwierdzić jakie budynki mogłyby być zaliczone do obiektów o wartościach zabytkowych. W skardze powołano stanowiska zajęte w orzecznictwie sądowym, które nie dopuszcza statuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm prawnych typu otwartego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościelisko wniosła o jej oddalenie nie polemizując z zarzutami zawartymi w skardze. W ocenie Rady Gminy zaskarżony plan miejscowy nie mógł naruszać przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ustawa ta nie obowiązywała w toku uchwalania tego planu. Zaskarżona uchwała została przekazana Wojewodzie Małopolskiemu, który uznał, że jest ona w całości zgodna z prawem, a sam plan miejscowy powoduje daleko idące skutki prawne i stwierdzenie jego nieważności nawet w części skutki te niezwykle komplikuje. Zaskarżona uchwała została podjęta po przeprowadzeniu procedury planistycznej a jej treść mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga wniesiona przez Prokuratora w tej sprawie jest zasadna. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Kościelisko z dnia 23 września 2003 r. Nr IX/56/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, zwana dalej w skrócie "planem miejscowym", jest prawem miejscowym, czyli aktem stanowiącym konstytucyjne źródło prawa, mające charakter powszechnie obowiązujący. Taki akt może być stosowany poprzez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej jaką zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Z tej okoliczności nie można wyciągać wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany. Skoro ustawodawca wyposażył w kompetencję do uchwalenia planu radę gminy i nakazał to czynić poprzez przeprowadzenie określonej procedury, to żaden inny organ nie może tej kompetencji od rady przejąć. Innymi słowy, skoro zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) organem uchwalającym plan miejscowy jest rada gminy i taki plan ma w sposób wiążący ustalać zasady przeznaczania terenów i warunki ich zagospodarowania (art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), to niedopuszczalnym jest przekazywanie tego uprawnienia na inne podmioty bądź organy. Skoro upoważnienie ustawowe do uchwalenia planu miejscowego maja organy stanowiące gmin, to same te organy nie mogą "dzielić się" tą kompetencją z nikim. Tak więc niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której rada gminy upoważniałaby wójta do uchwalenia części planu miejscowego, jak i niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której rada gminy uchwala tylko "częściowo" plan miejscowy upoważniając zarazem inne organy do "doprecyzowania" treści tego planu. Byłoby to bowiem naruszenie delegacji ustawowej, a ramach której to ustawodawca wskazuje dane organy, zobowiązane do jej wykonywania, a nie same te organy decydują, kto taka delegację będzie w istocie wykonywał. Tymczasem ta część regulacji planu miejscowego, którą w tej sprawie zakwestionował prokurator prowadzi właśnie do takich sytuacji: uzależnia stosowanie planu miejscowego od późniejszego uzyskania zgody zarządcy drogi publicznej (§ 2 ust. 4 planu miejscowego), od późniejszej opinii gminnej komisji ds. urbanistyki i architektury (§ 2 ust. 5 planu miejscowego i § 11 ust. 2 słów: "; w przypadkach obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzje podejmuje się po uzyskaniu opinii, o której mowa w § 2 ust. 5" planu miejscowego) lub od stanowiska organu właściwego ds. ochrony zabytków (§ 5 ust. 2 planu miejscowego i § 10 ust. 3 zdanie pierwsze planu miejscowego). Otwiera to normy, które powinny mieć charakter zamknięty, skoro są umieszczone w akcie o randze źródła prawa. Wymóg zasięgania stanowiska takich i innych podmiotów, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, miał miejsce wyłącznie na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie należało stwierdzić, że wskazane przez Prokuratora przepisy zaskarżonej uchwały, zawierające odesłanie do tego rodzaju przyszłych uzgodnień, są sprzeczne nie tylko z art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazującym na jego zawartość, a więc zakres ustawowej delegacji do określenia w takim planie miejscowym, ale i z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uznającymi plan miejscowy za akt prawa miejscowego. Status planu miejscowego wyklucza możliwość zawierania w nim norm otwartych. Tym samym należy stwierdzić, że skarga prokuratora trafnie wskazała na sprzeczność niektórych elementów zaskarżonego planu miejscowego z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzucając również naruszenie przepisów ustaw prawa materialnego - ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - Prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych, które wprowadzają określone regulacje co powoduje, że nie mogą być one modyfikowane i powtarzane w planie miejscowym. Ponieważ podjęcie zaskarżonego planu miejscowego nastąpiło w całości na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (a to w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), nie było podstaw do oceny legalności zaskarżonej w części uchwały z treścią ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy bowiem tej ostatniej ustawy nie były podstawa uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. Identyczne stanowisko co do planu miejscowego wschodniej części wsi Kościelisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 230/08, które to stanowisko Sąd w tej sprawie w pełni popiera. Sąd nie będąc w tej sprawie ograniczony zakresem skargi prokuratora, stwierdził także nieważność § 2 ust. 6 planu miejscowego, który to przepis wprowadzał nieznany w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek każdorazowego sporządzania przez wnioskodawcę wpisującego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ekspertyzy geologiczo inżynieryjskiej na podstawie badań geologicznych obejmujących cały obszar potencjalnie zagrożony ruchami osuwiskowymi. Również obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) nie przewidywała możliwości nakładania tęgiego obowiązku. Zgodnie z jej art. 53 ust. 4 pkt 5 decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Tym samym nie było żadnych podstaw do nakładania takiego obowiązku, jaki wynikał z § 2 ust. 6 planu miejscowego na podmioty znajdujące się poza obrębem administracji samorządowej w zakresie konieczności sporządzania ekspertyz. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym § 2 ust. 4; § 2 ust. 5; § 2 ust. 6, § 5 ust. 2; § 10 ust. 3 zdanie pierwsze i § 11 ust. 2 w następującym zakresie "; w przypadkach obiektów o szczególnym znaczeniu w krajobrazie, decyzje podejmuje się po uzyskaniu opinii, o której mowa w § 2 ust. 5" jest sprzeczny z prawem – a w szczególności z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł, jak w sentencji, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a.