II SA/Kr 342/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : starszy referent Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 30 października 2018r Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa Centrum Rehabilitacyjno - Rekreacyjnego na dz. nr [...], [...], [...] obr[...] /e zjazdem drogowym z drogi serwisowej wschodniej (przy S7) na dz. [...]. [...]. [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji wód opadowych, elektroenergetycznego (przewiert pod [...], [...]. [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] przy ul. [...] w K.". Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Sp. z o.o. Odwołujący się w uzasadnieniu przedstawił chronologię działań podjętych w sprawie oraz wyraził swoje niezadowolenie z działań organów administracji samorządowej i stwierdził, że działania te godzą w prywatny interes inwestora i jego prawo do zagospodarowania w granicach określonych w ustawach terenu, do którego posiada on tytuł prawny. Mając powyższe twierdzenia za podstawę wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tytułowego przedsięwzięcia tak, aby umożliwić zagospodarowanie terenu na teren i obiekt rehabilitacji i rekreacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 8 lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2018.1945 t.j.) oraz art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało ww. rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że na terenie obejmującym planowaną inwestycję, co do której prowadzone było niniejsze postępowanie, aktualnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K."- etap A przyjęty uchwałą Nr XIC/2894/18 Rady Miasta K. z dnia 12 września 2018 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego 2018. 6561). Zatem, w ocenie organu odwoławczego, brak jest obecnie merytorycznych podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy może być wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, obowiązywanie planu miejscowego stanowi wystarczającą przeszkodę prawną uniemożliwiającą dalsze prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym rozpatrywanie żądań procesowych. W konkluzji stwierdzono zasadność utrzymania w mocy ww. decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie. Jednocześnie SKO podkreśliło, że treść planu miejscowego nie ma znaczenia w kontekście konieczności umorzenia postępowania, ponieważ dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wystarczającą przesłanką jest sam fakt wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego. Również poza zakresem postępowania odwoławczego prowadzonego w tej sprawie przez organ II instancji pozostają zarzuty odwołującej się dotyczące zaskarżonej decyzji. W skardze na ww. decyzję SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w piśmie z 12 marca 2019 r., Firma A, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata A. G. zarzuciła naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a to poprzez celowe przedłużanie postępowania w taki sposób, że obywatel przez długi okres czasu nie uzyskał decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że mając na uwadze sposób prowadzenia postępowania i czas trwania -naruszana została naczelna zasada postępowania administracyjnego jaką jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli. W ocenie skarżącej, z nieznanych dlań przyczyn postępowanie było tak prowadzone, aby pomimo pierwotnego przeznaczenia terenu (jeszcze w 2010 r.) w studium oraz pomimo przeprowadzenia szeregu kosztownych inwestycji przez miasto i Skarb Państwa (za publiczne pieniądze) z bliżej niedookreślonych przyczyn akurat ten teren został przeznaczony na cele rolnicze, a sąsiadujące działki mają przeznaczenie budowlane. Następnie autor skargi, w kontekście naruszenia prawa własności oraz interesu prawnego strony skarżącej zwrócił m.in. uwagę na to, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. - Uchwała Nr XII/87/10 Rady Miasta K. z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona Uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta K. z dnia 2 marca 2010 r. wyznaczała dla całego Obszaru nr [...] funkcję podstawą jako tereny przemysłowe i infrastruktury, a w części zainteresowań skarżącego ustalono funkcję podstawowa jako "Tereny PS produkcji i zaplecza technicznego". Opierając się o zapisy tego studium skarżący nabył zestaw działek celem budowy Centrum magazynowo składowego. Przystąpienie do realizacji przeciągało się z powodu braku przyłączenia do dróg publicznych - w tym czasie dopiero rozpoczęto realizację skrótu obwodnicowego K. S-7 , który zapewniał drogę serwisową jako drogę publiczną dla przyłączenia działek inwestycyjnych. Zakupione tereny czekały na możliwość zainwestowania podczas budowy S-7 z drogami serwisowymi. Przede wszystkim jednak podniesiono, że przed uchwaleniem MPZP, gdzie przeznaczono działki pod tereny rolnicze, miasto przeznaczyło olbrzymie środki finansowe na budowę infrastruktury drogowej i uzbrojenie terenów, które obecnie - w związku z uchwaleniem MPZP - mają być użytkowane jako pastwiska czy łąki (pojawia się zatem pytanie gdzie przestrzeganie zasad gospodarności - środki zostały wydatkowane, a infrastruktura prawie nieprzydatna). Niezrozumiałym jest dla strony skarżącej to dlaczego skoro tyle pieniędzy (publicznych) wydano obecnie działki zamiast przynosić dochody z podatków, opłat, ściągać inwestorów, tworzyć miejsca pracy, mają być terenami rolniczymi, których i tak rolniczo nikt użytkował nie będzie (w okolicy brak gospodarstw rolnych). W podsumowaniu stwierdzono, że na Obszarze [...] Gmina K. (czy też również administracja rządowa przed 2016) zainwestowała kilkaset milionów złotych w przygotowanie terenu z pełnym przyszłościowym uzbrojeniem w media , które pozwalają na urządzenie intensywne tego terenu w obiektu zatrudniające dużą ilość pracowników zaspokajając dostęp zarówno kołowy indywidualny i masowy (drogi serwisowe przy S7 , przystanki autobusowe i PO kolejowy). Tereny w Obszarze [...] są uzbrojone w media tak jak tereny o intensywnym zabudowaniu. Urządzenia sieci i instalacje znajdujące się na tym terenie wymagają użytkowania inaczej ulegną dekapitalizacji. Wskazano, że pomimo przeznaczenia uprzednio w studium (zmienionym w 2010 r.), oraz tego, że wokoło znajdują się teren produkcyjno usługowe, z niewiadomych przyczyn organ (zapewne wiedząc, że istnieją przesłanki do wydania decyzji o WZiZT zgodnej z wnioskiem) tak przedłużał postępowanie, że na terenie wprowadzono tereny rolnicze, mimo, że oczywistym jest, że nikt nie będzie uprawiał roli na tych nieruchomościach (od kilkudziesięciu lat nie jest wykorzystywana rolniczo). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyznaczonym przez cytowane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niekwestionowaną bowiem zasadą – na gruncie wspomnianej ustawy – jest, że określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1). Oznacza to, że od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie takimi przepisami były przywołane wyżej przepisy u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa Centrum Rehabilitacyjno - Rekreacyjnego na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] /e zjazdem drogowym z drogi serwisowej wschodniej (przy S7) na dz. [...]. [...]. [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną przyłącza: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji wód opadowych, elektroenergetycznego (przewiert pod [...], [...]. [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. złożyła, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego ww. działki nie istniał. Jednakże w toku postępowania w dniu 18 października 2018 r. weszła w życie uchwała CLX/2894/18 Rady Miasta K. z 12 września 2018 r. dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K."- etap A, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 3 października 2018 r., poz. 6561, która swoim zasięgiem objęła teren planowanego przedsięwzięcia. Zatem, wobec powyższego, z datą wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji utraciły kompetencję do rozstrzygania sprawy w ramach postępowania administracyjnego wobec braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji, gdy postępowanie z wniosku strony skarżącej bez wątpienia stało się bezprzedmiotowe – wydanie rozstrzygnięcia in merito tym samym stało się niemożliwe - zakończenie postępowania musiało nastąpić przy zastosowaniu art. 105 § 1 K.p.a. Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 65/06 (przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji), iż powstała w toku postępowania administracyjnego jego bezprzedmiotowość stanowi przesłankę umorzenia postępowania i tego skutku nie zmienia fakt, że w chwili wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące m.in. przewlekłości niniejszego postępowania, a także ekonomicznej zasadności podjętych w planie ustaleń odnośnie przeznaczenia obszaru [...] oraz nierzetelności w zarządzaniu środkami publicznymi przez Gminę Miejską K., jako wykraczające poza zakres przedmiotowej sprawy, nie mogły odnieść zamierzonego dla strony rezultatu w tym postępowaniu, o czym powinien był wiedzieć reprezentujący stronę skarżącą profesjonalny pełnomocnik. Nadto Sąd z urzędu stwierdza błędnie powołaną w sentencji zaskarżonej decyzji podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, powyższe stanowi oczywistą omyłkę pisarską i nie może zostać uznane jako istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie ma wątpliwości, że intencją SKO w K. było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, co wprost wynika z brzmienia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.