II SA/Kr 343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: Protokolant: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Ewa. Rynczak Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód G.M.-W. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Łapsze Niżne z dnia 25 lutego 2011 r. nr VI-47/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. i kierunków zagospodarowania przestrzennego Uzasadnienie wyroku z dnia 4 października 2012r. Uchwałą Nr VI-47/11 z dnia 25 lutego 2011 roku Rada Gminy Łapsze Niżne, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dokonała zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne". Przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 4 marca 2011 roku. Pismem z dnia 8 lutego 2012r. Wojewoda Małopolski złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewoda Małopolski zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004r. Nr 118, poz. 1233 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Łapsze Niżne uchwalając zmianę studium nie przyjęła uchwałą części tekstowej studium - uwarunkowań. Podniesiono także, że w sytuacji, kiedy zmieniają się uwarunkowania w stosunku do tego co było podstawą ostatnich ustaleń studium, zmienione uwarunkowania muszą stanowić integralną część zmiany studium. Zarzucono, że organ nie uwzględnił zmiany uwarunkowań wynikających z wyznaczenia na terenie gminy Bukowina Tatrzańska oraz na części gminy Łapsze Niżne obszaru i terenu górniczego o nazwie "Białka" i nie wystąpił do organu nadzoru górniczego o zaopiniowanie ustaleń przedmiotowej zmiany studium, w zakresie zagospodarowania terenu górniczego "Białka", na podstawie art. 11 pkt 8f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem skarżącego zapis § 2 ust. 5 pkt a stanowiący, że "pozostałe części zmiany studium, nie będące załącznikami do niniejszej uchwały stanowią uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne" nie jest logiczny, przez co niejasny i niezrozumiały. W odniesieniu do zasad sporządzania studium skarżący zarzucił nie spełnienie wymogu art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łapsze Niżne wniosła o oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że przedmiotowa uchwała zawiera w części tekstowej stanowiącej załącznik nr 1 do ww. uchwały - uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania te znajdują się w części ogólnej, w rozdziale II ww. załącznika nr 1 i są syntezą dokumentu pt. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy Łapsze Niżne", który nie stanowi załącznika do uchwały w sprawie zmiany studium, i o którym mowa w § 2 ust. 5 lit. a uchwały. Wszystkie ww. uwarunkowania w zmianie studium gminy Łapsze Niżne zostały uwzględnione i przedstawione na załączniku graficznym nr 4 "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy Łapsze Niżne - synteza" oraz w części tekstowej studium, przy czym podzielone zostały na dwie grupy, tj. uwarunkowania określające ograniczenia i bariery oraz uwarunkowania określające możliwości zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne. Zdaniem organu, ani ustawa o planowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie w sprawie studium nie precyzuje jak ma wyglądać uwzględnienie uwarunkowań w studium, szczególnie w tekście dokumentu. Rozporządzenie mówi jedynie, iż studium powinno zawierać część określającą uwarunkowania w formie tekstowej, ale nic nie mówi o formie, dlatego też forma zapisu jest ustalona przez wójta gminy i projektanta. W ustaleniach kwestionowanego studium, w wyniku analiz przeprowadzonych w dokumencie "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy Łapsze Niżne", o którym mowa w § 2 ust. 5 lit. a uchwały, uwzględniając wszystkie wymienione w art. 10 ust. 1 ustawy uwarunkowania, sformułowano w studium w rozdziale II pt. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest jedynie o konieczności uwzględnienia w studium uwarunkowań wymienionych w art. 10 ust. 1, nie ma natomiast w przepisach ustawy, ani też w przepisach zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium, żadnych przepisów na podstawie których można byłoby stwierdzić, iż ww. uwarunkowania winny być przedstawione w formie analitycznej w końcowym dokumencie studium. Ustawa mówi jedynie, iż wymienione w art. 10 ust. 1 uwarunkowania winny zostać w studium uwzględnione, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury precyzuje, iż mają być one przedstawione w formie tekstowej i graficznej, co jak wykazano powyżej znajduje się w zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łapsze Niżne". W ocenie skarżonego organu, w skarżonej uchwale w § 2 ust. 5 znalazła się informacja, iż: Pozostałe części zmiany studium, nie będące załącznikami do 1 niniejszej uchwały stanowią: a. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne; b. Uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań; c. Synteza ustaleń projektu zmiany studium. Jeżeli więc osoba jest zainteresowana szczegółami uwarunkowań, może zażądać od gminy dostępu do tej informacji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej nazwy terenu górniczego wskazano, że nazwa ta umieszczona została w części ustaleń studium jako funkcjonujący na terenie gminy Łapsze Niżne: "teren i obszar górniczy [...] – decyzja Wojewody Małopolskiego [...] z dnia 21 grudnia 2004r. Wynika z powyższego, że w tekście studium w pkt 1 oraz na rysunku studium skorygowano stosownie do opinii Dyrektora Urzędu Górniczego w Krakowie nazwę terenu górniczego, podając jednocześnie decyzję Wojewody Małopolskiego na mocy której utworzony został ww. teren i obszar górniczy. Ta sama decyzja Wojewody Małopolskiego wymieniona została w tekście studium dla błędnie podanej nazwy terenu i obszaru górniczego. Dlatego też mimo, iż popełniony został błąd w nazwie ww. terenu górniczego, to w związku z podaną w tekście studium decyzją wojewody, na podstawie której został on utworzony oraz prawidłową jego nazwą zamieszczoną w pkt 1 oraz na rysunku studium, błędu tego nie można uznać za istotne naruszenie właściwości organów w zakresie zasad i trybu sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ustawy. Nadto Dyrektor Urzędu Górniczego w Krakowie wydając swoją opinie nie uwarunkował jej umieszczeniem w projekcie studium terenu górniczego "Białka", który w czasie opiniowania projektu studium nie istniał i był tylko projektowany. Ponadto zgodnie z przepisami art. 104 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 roku nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren górniczy. W związku z powyższym, brak ww. terenu górniczego w zmianie studium nie stanowi istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie ma podstaw do stwierdzenie, iż w związku z utworzeniem terenu górniczego istnieje konieczność, obowiązek opracowania dla ww. terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej w celu zapewnienia wykonania uprawnień określonych w koncesji na wydobycie wód termalnych z otworu zlokalizowanego w miejscowości Białka Tatrzańska w gminie Bukowina Tatrzańska, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego oraz ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego niespełnienia wymogu art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżony organ podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ustalanie zasad ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów wpisanych do ewidencji zabytków leży w kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wynika bezpośrednio z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy prawo budowlane. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, natomiast w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydanie pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z powyższym ustalanie w studium szczegółowych zasad ochrony ww. obiektów jest nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., nr 270 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wskazać należy zatem, że przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wynika zaś, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Skoro zatem w niniejszej sprawie upłynął ponad 1 rok od podjęcia zaskarżonej uchwały i nie nastąpiło uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarga Wojewody Małopolskiego w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nie może być uwzględniona. Zaistniały jednak w ocenie Sądu podstawy do stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. W tym też zakresie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Skarżony organ naruszył art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez nie przyjęcie uchwałą części tekstowej studium – tj. Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Łapsze Niżne. Stosownie bowiem do art. 10 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. - zarówno projekt studium, jak i zmiany studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w pkt 1-15 art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Uwarunkowania te są częścią diagnostyczną studium i winny być integralną częścią studium, przyjętą jako załącznik do uchwały, nie tylko w formie graficznej, ale i w formie tekstowej. Zasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut, że brak któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawą uznania studium za niezgodne z prawem, ponieważ wskazane wyżej elementy składające się na treść studium są bezwzględnie wymagane. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium, jak również istotne naruszenie trybu sporządzania studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W kontrolowanej sprawie Rada Gminy Łapsze Niżne uchwalając zmianę studium nie przyjęła uchwałą części tekstowej studium - uwarunkowań. Wymóg ten nie został spełniony pomimo, że Części I, rozdziałowi II Załącznika nr 1 do skarżonej uchwały nadano tytuł "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego". Zasadny jest zarzut skarżącego, że dokument, o którym w § 2 ust. 5a uchwały nie jest częścią uchwały w sprawie zmiany studium ani załącznikiem i nie może być częścią zmiany studium z uwagi na to, że Rada Gminy Łapsze Niżne nie załączając go do przedmiotowej uchwały sama pozbawiła go tego charakteru. Powyższe naruszenie zasad uchwalania studium powoduje konieczność uznania uchwały za niezgodnej z prawem. Skarżony organ naruszył również art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie zmiany uwarunkowań wynikających z występowania obszaru i terenu górniczego "Białka". Skoro w dniu 3 sierpnia 2010 r. Minister Środowiska w koncesji znak: [...] wyznaczył na terenie gminy Bukowina Tatrzańska oraz na części gminy Łapsze Niżne obszar i teren górniczy o nazwie "Białka", to fakt ten winien być przez Wójta Gminy Łapsze Niżne uwzględniony w projekcie zmiany studium. Zatem Rada Gminy Łapsze Niżne podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium powinna bezwzględnie przyjąć uwarunkowania w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych, natomiast wymienionego obszaru i terenu górniczego "Białka" nie wskazano na załączniku nr 5 do uchwały - rysunku zmiany studium, ani nie wymieniono w tekście zmiany studium. Wójt Gminy Łapsze Niżne nie uwzględnił powyższego terenu górniczego w projekcie zmiany studium i nie wystąpił do organu nadzoru górniczego o zaopiniowanie ustaleń przedmiotowej zmiany studium, w zakresie zagospodarowania terenu górniczego "Białka", na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 pkt 8f ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, natomiast według obowiązującego w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały brzmienia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze plan miejscowy sporządza się obowiązkowo dla terenu górniczego. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany studium. Wyżej opisany brak uwzględnienia ustaleń koncesji Ministra Środowiska znak: [...] w przedmiotowej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie niezasadne jest podnoszenie w odpowiedzi na skargę, że powyższe uchybienia nie mogą prowadzić do uchylenia uchwały ponieważ zgodnie z przepisami art. 104 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 roku nie ma obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren górniczy. Sąd podziela również podniesiony w skardze zarzut, że organ naruszył również art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nie uwzględnienie w tekście zmiany studium dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej tj. zakazów i nakazów, mających na celu ochronę zabytków. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Studia powinny zawierać także wytyczne do określania w planach miejscowych zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. W studium ponadto ustala się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. W załączniku tekstowym nr 1 oraz w załączniku nr 2 wymienione zostały znajdujące się na terenie gminy Łapsze Niżne obiekty wpisane do rejestru zabytków, prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Jednak w przedmiotowej zmianie studium nie ustalono dla wyżej wymienionych obiektów wymaganych przepisami zasad ochrony. Zgodnie z rysunkiem przedmiotowej zmiany studium (kierunkami zagospodarowania przestrzennego oraz uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzennego), dla obszarów na których występują dobra kultury wyznaczono strefy ochrony konserwatorskiej A i B, jednakże w tekście zmiany studium, nie zapisano dla tych stref żadnych ustaleń, tj. zakazów i nakazów, mających na celu ochronę zabytków, co stanowi niewypełnienie obowiązku ustawowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.