II SA/Kr 345/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 25 września 2013 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku: K. P. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa odcinka drogi dojazdowej na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ew. [...] przez działki nr [...] i [...] z ulicy S. w K. (działka nr [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podał, że w trakcie postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jednak organ ten, w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, nie zajął stanowiska, w związku z czym uzgodnienie należało uznać za dokonane. Ponadto organ I instancji wskazał, że w myśl art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które polega na budowie odcinka drogi dojazdowej z ul. S. w K., czyli inwestycji liniowej oraz urządzeń infrastruktury technicznej, nie wymaga spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Ponadto, zdaniem Prezydenta, spełnione zostały pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy, a to: istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że projekt decyzji został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów oraz rozstrzygnięto w przedmiocie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony postępowania. Od powyższej decyzji odwołania złożyli: B. D., T. F., K. P., M. P., M. S. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K.. B. D. podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa poprzez powołanie się w niej na opinie odpowiednich organów, pochodzące sprzed pięciu lat, bez ich aktualizacji do obecnie obowiązujących przepisów. Odwołująca się wskazała również, że zaskarżona decyzja prawdopodobnie nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Podobnej natury argumenty podniósł w swoim odwołaniu T. F., który dodatkowo zarzucił, że w toku postępowania organ I instancji powinien właściwie określić granice obszaru analizowanego oraz granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a to celem wykonania prawidłowej, uwzględniającej interes społeczny, analizy urbanistyczno - architektonicznej, a także ustalenia kręgu stron i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Odwołujący się podniósł, że planowana budowa i zamiar użytkowania zaplecza/podwórka jako odcinka drogi dojazdowej na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] negatywnie wpłynie na interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, powodując ponad przeciętne oddziaływanie społeczno - gospodarcze na nieruchomości sąsiednie oraz negatywny wpływ na komfort życia mieszkańców okolicznych budynków zlokalizowanych przy ul. C. oraz ul. S.. Ponadto, w ocenie odwołującego się, planowana inwestycja będzie miała wpływ na obowiązujący i zatwierdzony projekt budowy układu ulicy z uwzględnieniem istniejących budynków przyległych, infrastruktury podziemnej i naziemnej, obiektów małej architektury oraz zieleni miejskiej, jak również zmianie ulegnie koncepcja układu drogowego w zakresie sposobu dojazdu, parkowania, mijania pojazdów oraz ruchu pieszych, co będzie miało bezpośredni negatywny wpływ na najczęstszych użytkowników tego terenu, tj. mieszkańców oraz właścicieli lokali mieszkalnych oraz garaży. T. F. zaznaczył również, że inwestor powinien przedstawić schemat obsługi komunikacyjnej oraz koncepcję układu drogowego dla obsługi wszystkich użytkowników, czego zaskarżona decyzja nie uwzględnia, podobnie jak kwestii możliwej ingerencji planowanej inwestycji w tereny zielone. Jego zdaniem nie jest jasne również to, czy decyzja uwzględnia istniejące dojście oraz ogrodzenie altany śmietnikowej budynku zlokalizowanego przy ul. C., a także ilości wjazdów i zjazdów do budynków położonych: przy ul. C., ul. C. i ul. S. wraz z garażami i miejscami parkingowymi na zapleczu oraz do czterech garaży zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] obręb [...] jedn. ewidencyjna [...]. Odwołujący się T. F. zwrócił się także o "stwierdzenie istnienia" jednostki o nazwie Zarząd Infrastruktury Technicznej i Transportu w K., która została wskazana w pkt. II 3 załącznika jako właściwa do określenia parametrów technicznych planowanej drogi. K. P., M. P. i M. S. wskazali, że jako współwłaściciele działki nr [...] oraz właściciele garażu zlokalizowanego przy ul. S. (działka nr [...]) oraz współdzierżawcy działki nr [...] wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ nie uwzględnia ona argumentów podniesionych w piśmie z dnia 5 września 2012 r., kierowanym do organu I instancji, a także stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. C., które obecnie składający odwołanie w całości popierają. Odwołujący się zwrócili się także o przeprowadzenie wizji terenowej oraz załączyli szkic z wizji przeprowadzonej na terenie działek nr [...] i nr [...], który udowadnia błędną ocenę i nieznajomość stanu faktycznego, podobnie jak stwierdzenie, że część działki nr [...] o pow. 231 m2 jest już utwardzona, podczas gdy stanowi ona ogródek działkowy o szerokości 10 m i przez działkę nr [...] ma dojście do ul. C.. Zdaniem odwołujących się, nie bez znaczenia są w przedmiotowej sprawie dwie decyzje wydane przez Prezydenta Miasta: z dnia 20 maja 2005 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na sklep z materiałami budowlanymi oraz punktem skupu surowców wtórnych wraz z zapleczem i magazynem na terenie działki nr [...] obr. [...] i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. C. w K. oraz z dnia 28 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (biurową i hotelową) na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. 4 - ul. C. w K.. Na poparcie swego stanowiska odwołujący się załączyli dwie uchwały Rady i Zarządu Dzielnicy V [...] z dnia 13 sierpnia 2013 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. w swoim odwołaniu podniosła, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, wobec czego błędnym jest pogląd, iż zagadnienia o charakterze techniczno - budowlanym, nie należą do zakresu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ kwestie niedostatecznie rozstrzygnięte na tym etapie procesu inwestycyjnego, nie będą mogły być w sposób prawidłowy zastosowane w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Odwołująca się spółdzielnia zarzuciła również, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem interesów osób trzecich, w szczególności mieszkańców okolicznych budynków. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni stan faktyczny sprawy nie został w sposób dokładny wyjaśniony, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia wbrew zasadzie "dobrego sąsiedztwa". W odwołaniu zwrócono również uwagę na nieścisłości związane z samą planowaną inwestycją, a polegające na braku konsekwencji w określeniu parametrów drogi dojazdowej oraz pominięcie wskazania odległości planowanej inwestycji od granic działek sąsiednich, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu zwrócono również uwagę na to, że warunkiem uznania nieruchomości za nadającą się na cele budowlane jest także konieczność zapewnienia dla takiego terenu, w sensie faktycznym, ale także prawnym, odpowiedniego dojścia i dojazdu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor nie dysponuje w sposób wystarczający prawem do dysponowania terenem w zakresie objętym wnioskiem, ponieważ na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...], ustanowiona została służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], pasem o powierzchni 151 m2 i szerokości zmiennej poprzez działkę nr [...], a następnie pasem o szerokości 3 m i powierzchni 38 m2 poprzez północno - wschodni narożnik działki nr [...]. Ponadto, zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja znajduje się w bezpośredniej granicy z elewacją istniejącego budynku nr [...] przy ul. C., w którym to miejscu usytuowane są zewnętrzne schody stanowiące jedyne dojście do budynku dla jego mieszkańców. W rezultacie, planowana inwestycja zaburza w znacznym stopniu istniejący ład przestrzenny i komunikacyjny, zagrażając bezpieczeństwu oraz prawidłowemu funkcjonowaniu mieszkańców okolicznych budynków. W związku z tym odwołująca się spółdzielnia zaznaczyła, że planowana inwestycja, która służyć ma obsłudze miejsc postojowych dla samochodów osobowych (w ilości 5 szt.), planowanych na działce nr [...], rodzi jednocześnie obawy, że dotychczasowej obsługi komunikacyjnej oraz miejsc postojowych pozbawieni zostaną dotychczasowi mieszkańcy okolicznych budynków, a związane z tym i tak już złe warunki, jeszcze ulegną pogorszeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 kpa w związku z art. 28 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu, lecz analiza urbanistyczno - architektoniczna została wykonana w dniu 31 lipca 2012 r., czyli ponad rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że materiały sprawy nie zawierają danych pozwalających na stwierdzenie, że zapisy tej analizy są nadal aktualne. Przede wszystkim jednak Kolegium zwróciło uwagę, że w myśl utrwalonego od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Niewątpliwie zaś działką sąsiednią w stosunku do terenu planowanej inwestycji jest także działka nr [...], a jak wynika z akt sprawy współużytkownikami wieczystymi tej działki, byli I. W. i L. W.. Zaskarżona decyzja kierowana do tych stron niniejszego postępowania zostałaby zwrócona organowi I instancji, z adnotacją poczty, iż "adresat zmarł". W konsekwencji powyższego, w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, byłaby ona dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że została skierowana do osoby już nieżyjącej. Stanowisko takie Kolegium przyjęło w wyniku utrwalonego poglądu prezentowanego w tym przedmiocie przez orzecznictwo sądowoadministracyjne, między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 oraz z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, jak również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03 oraz w wyroku WSA Krakowie z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 455/03. Kolegium wyjaśniło, że tego rodzaju wada skutkuje, co do zasady, stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, jednak z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja była przedmiotem kontroli w toku zwykłego postępowania odwoławczego, Kolegium ograniczyło się do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zaznaczyło, że organ odwoławczy nie mógł opisanej nieprawidłowości naprawić w toku postępowania odwoławczego, poprzez wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców I. W. i L. W., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że nie było uprawnione do dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, ponieważ w istniejącym stanie rzeczy oraz ze względu na zasady postępowania administracyjnego, byłaby to ocena przedwczesna. Skargę na decyzję SKO w [...] wniósł K. P., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wyłączenie z nin. postępowania działki nr [...] oraz utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Skarżący zarzucił, że Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji procedowało bez jego udziału i postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone. Ponadto w uzasadnieniu skargi K. P. przedstawił analizę zmian stosunków własnościowych, jakie zaszły w okolicach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w okresie po II wojnie światowej i ustosunkował się do zarzutów odwołań. Zarzucił także, że działka nr [...] nie powinna zostać objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na fakt, iż graniczy ona z pasem służebności gruntowej wyznaczonej przez sąd, a stanowiącej połączenie z ul. S. w K.. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło też, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, dlatego posiedzenie Kolegium miało charakter niejawny, a o fakcie złożenia odwołań i przekazaniu ich do rozpoznania skarżący został poinformowany. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i oddalił jego wniosek o ustanowienie radcy prawnego z urzędu. Pismem z dnia 17 września 2014 r. kurator spadku poinformowała, że zapadło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po uczestniku Z. S., ale nie jest ono jeszcze prawomocne i nie została zwolniona z funkcji kuratora spadku. Na rozprawie uczestnik M. P. i kurator spadku po uczestniku Z. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 w zw. z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Prawidłowo Kolegium zwróciło uwagę, że w myśl utrwalonego od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ponieważ działką sąsiednią w stosunku do terenu planowanej inwestycji (działki nr [...] objętej wnioskiem) jest m.in. działka nr [...], której współużytkownikami wieczystymi (w 42/1000 cz.) byli I. W. i L. W., którzy zmarli w trakcie postępowania, Kolegium nie mogło utrzymać w mocy decyzji I instancji, gdyż jego taka decyzja byłaby dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja taka zostałaby wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że została skierowana do osób już nieżyjących. Organ odwoławczy nie mógł opisanej nieprawidłowości naprawić w toku postępowania odwoławczego, poprzez wezwanie do udziału w sprawie spadkobierców I. W. i L. W., gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i w konsekwencji wydania wadliwej decyzji. Z tych względów decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Organy mają bowiem obowiązek dbać w trakcie całego postępowania, aby wszystkie strony miały zapewniony w nim udział. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie do ustalenia aktualnego kręgu stron postepowania, również przy uwzględnieniu następców prawnych uczestnika Z. S. (art.28 kpa). Ocena natomiast, że analiza urbanistyczno - architektoniczna została wykonana ponad rok przed wydaniem decyzji I instancji, "a materiały sprawy nie zawierają danych pozwalających na stwierdzenie, że zapisy tej analizy są nadal aktualne", jest całkowicie niezrozumiała. Jeżeli bowiem organ odwoławczy ma jakiekolwiek wątpliwości co do aktualności materiału dowodowego sprawy to winien to wyjaśnić we własnym zakresie w trybie art. 136 kpa. Powyższe stwierdzenie nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, że nie są one zasadne: Jak trafnie podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności (art.14 kpa), dlatego posiedzenie Kolegium miało charakter niejawny, a o fakcie złożenia odwołań i przekazaniu ich do rozpoznania skarżący został poinformowany. Ponadto skarżący nie kwestionował faktu śmierci uczestników postępowania, a to było podstawowym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta. Co do żądania wyłączenia z postępowania działki nr [...] to podnieść należy, że zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Sąd dokonuje bowiem, jak wyżej podniesiono, kontroli postępowania administracyjnego i wydanych w jego toku aktów administracyjnych, natomiast nie prowadzi (kontynuuje) takiego postępowania. Ponadto podnieść należy, że ustalając warunki zabudowy organy administracji publicznej nie badają i nie ustalają żadnych innych okoliczności od tych, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy i przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Ponieważ podstawą uchylenia decyzji I instancji były jedynie względy proceduralne i z tego względu Kolegium nie ustosunkowało się do merytorycznych zarzutów odwołania, to również nie były one przedmiotem kontroli Sądu. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.