II SA/Kr 345/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. i P. P. od decyzji Wojewody z dnia 28 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję I. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z 2 października 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2017.1257) Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. Z. pozwolenia na budowę inwestycji pn.:,,Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej nr [...] i nr [...] oraz trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], nr [...], nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu, energii elektrycznej, wody i kanalizacji, centralnego ogrzewania, z wewnętrzną linią zasilającą elektryczną, z zewnętrzną instalacją kanalizacyjną ze szczelnymi zbiornikami na nieczystości dekle (szambo), rozbiórką istniejących fundamentów na działce nr [...], wraz z dojściem i dojazdem do budynków, schodami terenowymi, na działce nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości Grębynice, gmina Zielonki". W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji został wniesiony w dniu 16 kwietnia 2018 r. Postanowieniem z 6 czerwca 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ wezwał inwestora do usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości. W ocenie organu inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w ww. postanowieniu. Projekt budowlany w dalszym ciągu jest niezgodny z postanowieniami § 27, § 30 i § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki dla sołectwa Grębynice zatwierdzonego uchwałą nr XL/44/2006 Rady Gminy Zieloni z 3 sierpnia 2006 r. Zgodnie z projektem budowlanym (tom 2) dla budynku nr [...] i nr [...] na rysunkach elewacji nr A-9 oraz A-10 okap budynku mieszkalnego zaprojektowano na wysokości około 6,40m (od poziomu terenu projektowanego), około 6,5m dla budynku nr [...] (tom 3- na rysunkach elewacji nr A-9 oraz A-10 od poziomu terenu projektowanego) i około 5,4m - 6,4m dla budynku nr [...] (tom 5- na rysunkach elewacji nr A-9 oraz A-10 od poziomu terenu projektowanego). Zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania terenu dach winien posiadać wyraźnie zaakcentowaną linię okapu na maksymalnej wysokości 4,1 m nad poziomem gruntu. Zapis ten jest bardzo restrykcyjny, wprowadzony został w terenach otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego i pojawia się również w innych miejscowych planach [...]. W celu zapewnienia ochrony obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych oraz kulturowych wynikających ze specyfiki obszaru Ojcowskiego Parku Narodowego ustalono strefę ochronną, w której nakazano uwzględniać w nowo projektowanej zabudowie charakterystykę budowlaną obszaru poprzez właściwy dobór formy obiektu, materiałów konstrukcyjnych i wykończeniowych oraz dbałości o detal architektoniczny. O ile więc wysokość kalenicy nowo projektowanego budynku nie powinna przekraczać 9m, to sam okap budynku winien być zlokalizowany na wysokości maksymalnie 4,1m nad poziomem gruntu. W budynkach objętych wnioskiem nie można uznać, iż warunek dotyczący wysokości okapu nad poziomem gruntu został spełniony, gdyż okapy dachu dwuspadowego zaprojektowano wzdłuż tej samej ściany, w której zaprojektowano wjazdy do garaży, a sam wjazd do garażu obliguje do obniżenia poziomu gruntu celem bezkolizyjnego wjazdu na miejsce parkingowe. Ponadto dołączony przez projektanta projekt zagospodarowania terenu (rys. Z-1 tom 1) przedstawia usytuowanie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym jeden budynek w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi lokalami mieszkalnymi) na działce nr [...]. Pomimo braku legalnej definicji pojęcia "zwartej zabudowy" organ wziął pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy całej miejscowości Grebynice. Stan faktyczny obszaru objętego planem tj. miejscowości Grebynice, ma mniejszą gęstość zabudowy na działkach sąsiednich, zatem należy uznać, iż przedstawiona lokalizacja budynków jednoznacznie wskazuje na zagęszczenie obiektów na niewielkim terenie MNI określonym na działce nr [...]. Ponadto, należy stwierdzić, iż zaprojektowany budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej nr [...] i nr [...] swoimi gabarytami oraz formą architektoniczną zdecydowanie stanowi dominantę w otaczającym krajobrazie. Organ odwołał się do definicji dominanty określonej w §8 ust 1 pkt 34 miejscowego planu i nawiązując do wyjaśnień inwestora wskazał, że budynek mieszkalny obecnie projektowany nie może być porównywalny do budynku hotelu wybudowanego w XIX-wieku. Ponadto, teren MNI określono jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności", dla którego zasady zagospodarowania terenu przestawiono w §18 mpzp. Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uchwale co rozumie przez termin "niska intensywność" nie uprawnia projektanta do projektowania budynku mieszkalnego o kubaturze porównywalnej z hotelem. Plan zobowiązuje natomiast projektanta do zachowania wskaźnika zabudowy terenu do 30%, utrzymania minimum 70% Kolejnym argumentem skutkującym wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, było ponowne ujęcie działek nr [...] i [...] oraz [...] do obszaru inwestycji, które m.in. wcześniej były przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych w ramach nowej zabudowy zagrodowej na działkach nr [...], [...], [...], [...]. [...], [...]. [...]. [...] (decyzja Nr [...] z 15.03.2016 r., znak: [...]). Od powyższej decyzji odwołał się R. Z.. Wojewoda decyzją z 28 lutego 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. - Dz.U.2018.2096), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w dokumentacji projektowej dopatrzył się licznych nieprawidłowości i braków (19 punktów postanowienia), których usunięcie przez inwestora warunkowało wydanie pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Po zweryfikowaniu powyższych uzupełnień, organ I instancji stwierdził, że nie stanowią one wystarczających dowodów dla wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że działki inwestycyjne nr [...], [...], [...], [...] [...] położone są w obszarze o symbolu 16.MNI.17 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności. Zgodnie z zapisem § 13 ust. 6 pkt 3 powyższego planu, traktującym o ustaleniu zasad kształtowania nowej zabudowy, dach winien mieć wyraźnie zaakcentowaną linię okapu na max. wysokości 4,1 m nad poziomem gruntu. Jak wynika z treści mapy do celów projektowych działka nr [...], na której zlokalizowane zostały obiekty kubaturowe, stanowi stok o znacznym pochyłemu w kierunku południowo-wschodnim. Zatem budynki zostały tak zaprojektowane, by ograniczyć konieczność wykonania nasypów większych niż Im. Jak wskazał inwestor w treści odwołania, cyt. " Aby podkreślić linię okapu na wysokości 4,1 m w budynkach [...], [...] i [...] od strony stoku zaprojektowano taras, od którego poziomu wysokość okapu wynosi mniej niż dopuszczone 4,1 m, co jest zaznaczone i zwymiarowane na rysunkach elewacji budynków. W projekcie budynku nr [...] zostały zwymiarowane wysokości okapów i ze względu na to, iż jest to budynek posadowiony na najrówniejszym terenie tego obszaru inwestycji, wynoszą one mniej niż 4,1 m. W budynku nr [...] od strony stoku zaprojektowano garaż w kondygnacji podziemnej. Jest to elewacja szczytowa i liczenie wysokości okapu do poziomu wjazdu do kondygnacji podziemnej jest błędne ". Biorąc pod uwagę oba stanowiska w tej kwestii, organ odwoławczy uznał za zasadne dokładne wyjaśnienie powyższej niezgodności, tym bardziej, że przepisy planu miejscowego nie wskazują jednoznacznie, jak należy liczyć takie parametry jak wysokość kalenicy czy też wysokość okapu w przypadku sytuowania budynków na terenie o znacznym spadku, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Natomiast uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych argumentów potwierdzających zarzut naruszenia ww. przepisu planu. Dalej organ II instancji zarzucił, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób przekonywujący, że budynek nr [...] i nr [...] stanowi dominantę w otaczającym krajobrazie. W § 8 pkt 34 powyższego planu podana została definicja "dominanty", tymczasem zdaniem organu odwoławczego budynki w zabudowie bliźniaczej nie wyróżniają się ani pod względem architektonicznym, a tym bardziej gabarytem, biorąc pod uwagę istniejące na sąsiednich działkach obiekty. Również nie można zarzucić, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności. W słowniczku pojęć do ww. planu miejscowego brak jest informacji, co należy rozumieć przez "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności". Natomiast w ustaleniach dotyczących warunków zabudowy, w § 18 ust. 4 pkt 1 i 2 planu miejscowego wskazano, by wskaźnik zabudowy terenu nie przekroczył 30 % oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosił minimum 70 %. Jak wynika z opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 54e) oba te warunki zostały spełnione. Ponadto organ I instancji nie wykazał, że ww. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został dochowany, ani też nie wskazał naruszenia innych konkretnych wskaźników, pozwalających na ocenę braku spełnienia warunku "niskiej intensywności". Zdaniem organu II instancji skarżona decyzja oraz decyzja Nr [...] z 15 marca 2016 r., znak: [...], co prawda wydana została na tego samego adresata, czyli ten sam podmiot, jednakże nie dotyczy ona tej samej sprawy, co wynika bezpośrednio z treści obu wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wynika z projektów zagospodarowania terenu żadna część inwestycji z ww. decyzji z 15 marca 2016 r. nie koliduje z planowanym obecnie zamierzeniem budowlanym. Biorąc powyższe pod uwagę wojewoda nakazał organowi I instancji wyjaśnić dlaczego inwestor ujął ww. działki nr [...] i [...] oraz [...] w zakres terenu obu inwestycji, biorąc pod uwagę, że zarówno z warunków zabudowy terenu o symbolu 16.MNI.17, jak i terenu o symbolu 16.RS.18 obowiązującego planu miejscowego, taka konieczność nie wynikała. Ponadto organ I instancji nie zbadał, czy projektowana inwestycja wpływa bezpośrednio na inwestycję będącą w realizacji, objętą ww. pozwoleniem na budowę z 2016 r., czy czasem nie wymaga ona zmiany pozwolenia na budowę Wojewoda zarzucił również, że organ I instancji nie zweryfikował poprawności ustalenia przez projektanta obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Projektant, jako obszar oddziaływania planowanej inwestycji wskazał działki: nr [...] oraz [...], co winno być przedmiotem wyjaśnienia ze strony organu I instancji, biorąc pod uwagę przepisy dotyczące "przesłaniania i zacieniania" określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.Dz.U.2015.1422), przy uwzględnieniu różnicy poziomów terenu. Ponadto organ nie wyjaśnił co to za elementy zasilania zaprojektowane zostały na działce nr [...] oraz, czy nie kolidują one z wewnętrzną siecią zasilającą budynek gospodarczy nr [...]. Również nie wyjaśniona została sprawa lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe w drodze dojazdowej (w tym możliwość korzystania z tej drogi) oraz nie zbadana została kwestia zgodności ich usytuowania z przepisami określonymi ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotycząca odległości pokryw i wylotów wentylacyjnych tych zbiorników od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ odwoławczy konkludował, że organ I instancji nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, zatem wydając skarżoną decyzję naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. J. K. i P. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ II instancji dysponował materiałem dowodowym koniecznym do wydania decyzji merytorycznej a wyjaśnienia których się domagał od organu I instancji nie wymagały konieczności postępowania administracyjnego w znaczącym zakresie, a jedynie bardziej szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U.2018.1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr [...]). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do odmiennej względem organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia jakich dopatrzył się organ I instancji dotyczyły przede wszystkim niezgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżenia w tym zakresie obejmowały niespełnienie warunku wynikającego z § 13 ust. 6 pkt 3 miejscowego planu odnośnie wysokości okapu na poziomem gruntu oraz zaprojektowanie budynku w zabudowie bliźniaczej jako dominanty naruszającej wymóg zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji. O ile w odniesieniu do zarzutu naruszenia postanowień miejscowego planu poprzez intensywność zabudowy organ odwoławczy wyraził jednoznaczny pogląd, kwestionując wywody organu I instancji, o tyle w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wysokości okapu organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu sprzecznych stanowisk Starosty [...] i odwołującego się oraz wskazał, że zasadne jest "dokładne wyjaśnienie powyższej niezgodności". Wojewoda uchylił się od dokonania własnej wykładni przepisów prawa miejscowego przerzucając ten obowiązek na organ I instancji. Zaznaczyć przy tym wypada, że wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji organ I instancji uzasadnił swój zarzut w stopniu wystarczającym. Jeżeli organ II instancji uznał to stanowisko za błędne to winien to więc wyraźnie wyartykułować. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej. Niezrozumiałe są wytyczne organu II instancji odnoście sygnalizowanej przez organ I instancji wadliwości polegającej na ponownym ujęciu działek nr [...] i [...] oraz [...] do obszaru inwestycji, które m.in. wcześniej były przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych w ramach nowej zabudowy zagrodowej na mocy decyzji Nr [...] z 15 marca 2016 r. Również i w tym przypadku organ II instancji uchylił się od dokonania oceny skutków prawnych takiego stanu rzeczy, nakazując ustalenie organowi I instancji czy ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na podstawie której realizowana jest inwestycja nie wymaga zmiany. Przypomnieć zatem trzeba, że rolą organu I instancji nie jest kontrola wydanych wcześniej decyzji i sugerowanie kierunku w jakim mogłyby zostać zmienione. Podobnie należy ocenić zarzuty organu II instancji w przedmiocie braku weryfikacji obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a także braku wyjaśnienia kwestii związanych z elementami zasilania na działce nr [...], lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe czy wentylacji. Wojewoda nie zajął jednoznacznego stanowiska, w szczególności nie wykazał aby dotychczasowe ustalenia w tym zakresie, bądź też zaprezentowane w projekcie budowalnym rozwiązania były wadliwe i wymagały korekty. Zamiast tego poprzestał na lakonicznym zasygnalizowaniu konieczności zbadania powyższych okoliczności. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówno odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia, nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do dokonanej oceny lub stosowania przez niego prawa materialnego czy braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W świetle przedstawionych uchybień jakich w ocenie organu odwoławczego dopuścił się organ I instancji należy wyraźnie wskazać, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może stanowić odmienna niż zaprezentowana przez organ I instancji ocena merytoryczna przedłożonej dokumentacji budowlanej. Należy przypomnieć, że postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. Starosta wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowalnym. Wytknięte uchybienia zostały szczegółowo i obszernie opisane. Następnie uznając, że braki te nie zostały uzupełnione wydał decyzję odmowną. Powinnością organu II instancji było dokonanie powtórnej merytorycznej kontroli przedłożonego projektu budowlanego i w razie uznania, że inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanie jego dalszej oceny. Dopiero stwierdzenie na tym etapie, że projekt budowlany wymaga dodatkowego uzupełnienia w zakresie przekraczającym możliwości wynikające z art. 136 K.p.a. uprawniałby organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja jest decyzją przedwczesną i nie zawiera uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Należy również wskazać, że Sąd nie bada w przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Specyfika postępowania uregulowanego w rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się między innymi w wyłączeniu od udziału w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a więc osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie wniosły sprzeciwu od decyzji. W tej sytuacji, z uwagi na brak możliwości zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego przez pozostałe strony niedopuszczalne byłoby wyrażenie wiążącej oceny prawnej odnośnie zastosowania prawa materialnego i tym samym – bez udziału wszystkich zainteresowanych – przesądzenie o kierunku załatwienia sprawy. Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 P.p.s.a.