II SA/Kr 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących G. S. i M. S. solidarnie kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 136, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. w obrębie [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] będącej własnością Gminy Miasta T., dla której Sad Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że za odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości, przemawia fakt, iż w jego ocenie Skarb Państwa nie uzyskał prawa własności przedmiotowej działki w drodze instytucji wywłaszczenia "sensu stricto" i nieruchomość ta nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości mogących podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bądź na podstawie art. 216 ust. 1 i 2 tej ustawy. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. G. S. i M. S., podnosząc, iż: aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia 26.01.1989 r. działka nr [...] została sprzedana przez poprzednika prawnego wnioskujących - W. S. do zasobu Skarbu Państwa. Według pozyskanych przez Starostę informacji z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia 5.04.2018 r. i 4.06.2018 r. wydanych przez Wydział Planowania Przestrzennego Miasta T., w dacie zawarcia aktu notarialnego, działka [...] znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem: D 214 MNn (tereny budownictwa jednorodzinnego wraz z usługami podstawowymi). W ocenie organu, nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa aktem notarialnym a także przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa jednorodzinnego, świadczy o tym, że nieruchomość nie została wywłaszczona i przeznaczona na jakikolwiek cel publiczny. Zdaniem Starosty, zgodnie z brzemiennie 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997 roku, może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jest takiej w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, to jest na podstawie indywidualnego decyzji administracyjnej. Nadto wywłaszczenie mogło nastąpić tylko na określony cel publiczny, co w niniejszej spawie nie ma miejsca. Odwołujący zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zwrotowi podlegają tylko nieruchomości w stosunku do których została wydana indywidualna decyzja wywłaszczeniowa - art. 77 poprzez dokonanie oceny okoliczności sprawy z pominięciem dowodów zgormadzonych w toku postępowania. W ocenie odwołujących fakt dzierżawy działki nr [...] wbrew twierdzeniu Starosty, nie ma żadnego związku z rekompensatę za wywłaszczenie gruntu, bo wynikał z regulacji ustawowych. Świadczy jedynie o tym, że do czasu realizacji celu na jaki nieruchomość została nabyta, właściciel miał możliwość dalszego użytkowania gruntu, za opłatą, ustaloną na warunkach dzierżawy. Różnica w przeznaczeniu działki w miejscowym palnie ogólnym na cele budownictwa jednorodzinnego i usług podstawowych a przeznaczeniem w planie szczegółowym na cele usług zdrowia i oświaty nie była znana W. S. w dacie zawarcia aktu notarialnego. Wydaje się jednakże rozbieżność ta jest pozorna. Usługi zdrowia i oświaty to usługi podstawowe na osiedlu mieszkaniowym. Z dokumentów powołanych przy akcie notarialnym wynika, że Skarb Państwa nabywał działkę na cele usług zdrowia. Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek G. S. i M. S. z dnia 5 lutego 2018 r., którzy wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. T.. W niniejszej sprawie istotą postępowania w jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy będąca przedmiotem roszczenia, wskazana w akcie notarialnym umowie sprzedaży z dnia 26 stycznia 1989 roku działka nr [...] została sprzedana do zasobu gruntów Skarbu Państwa, czy też jak wskazując odwołujący, wywłaszczona pod budowę osiedla "[...]". Należy w tym miejscu wskazać, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej także "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 3, zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, jeżeli została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie indywidulanej decyzji administracyjnej. Z kolei art. 136 ust. 4 u.g.n. wskazuje, iż instytucję zwrotu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, lecz wskutek wywłaszczenia innej części tej nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Natomiast przepisy art. 216 ust. 1 i 2 ww. ustawy rozszerzają zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów i aktów prawnych oraz na rzecz podmiotów określonych taksatywnie w tym przepisie. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. póz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. póz. 192, z 1973 r. póz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Stosownie do treści art. 216 ust. 2, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Ponadto, zgodnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r. póz. 2375), którym stwierdzono, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. l tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie -jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. l i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwrotowi może co do zasady podlegać nieruchomość lub jej część, której własność przeszła na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej na skutek rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży w postaci aktu notarialnego z dnia 26 stycznia 1989 r. Rep. A [...] r., w celu "dołączenia" jej do "nieruchomości stanowiących już własność Skarbu Państwa", zaś z pozyskanej dokumentacji archiwalnej, w tym zwłaszcza obowiązującego w dacie nabycia działki nr [...], miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu, wynika, że byłą ona przeznaczona na cele użyteczności publicznej ("Usługi zdrowia"), co w ocenie stron odwołujących się świadczyć ma o jej przejęciu w warunkach określonych w powołanym wcześniej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zawarte w przepisie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami sformułowanie "nieruchomości nabyte" jest na tyle szerokie, że obejmuje wszystkie formy przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i -wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis, w tym także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w wyniku rokowań poprzedzających -wszczęcie formalnej procedury wywłaszczeniowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 209/09). Umowy przeniesienia własności nieruchomości zawierane przez Skarb Państwa z osobami fizycznymi przed 5 grudnia 1990 roku mogły być wynikiem uprzedniego wyznaczenia terminu do ich zawarcia pod rygorem wywłaszczenia. Ustalenie, że zawarcie umowy było konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia pod rygorem wywłaszczenia z art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nakazałoby przyjąć, że skarżący mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości, gdyż umowa została zawarta w trybie wskazanej ustawy w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 209/09). Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pozyskał uwierzytelnione egzemplarze: umowy sprzedaży z dnia 26 stycznia 1989 r. Rep. A [...], decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 22 grudnia 1988 r., wydanej na podstawie art. 12 ust. l i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], mapy sytuacyjnej wywłaszczania i wykazu wywłaszczeniowego z dnia 17 stycznia 1980 r., sporządzonego w celu wydzielenia działek przeznaczonych do wywłaszczenia pod budownictwo jednorodzinne [...] (dokumentacja powstała 10 lat przed nabyciem działki nr [...] przez Skarb Państwa). W oparciu o dokumenty organ I instancji uznał, iż działka pierwotna, oznaczona [...], położona była poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia pod budownictwo jednorodzinne, na co wskazuje pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia 16 lipca 1979 r. znak: [...], w którym nie uwzględniono odwołania W. S. w sprawie odmowy włączenia działki nr [...] do terenu budowlanego w mieście T.. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, iż nieruchomość ma być przeznaczona na przyszłe inwestycje, a sam plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" wskazuje, że przynajmniej w części działki nr [...] miała być przeznaczona pod usługi zdrowia. Potwierdza to treść decyzji z dnia 22 grudnia 1988 r. znak: [...], zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], w której wskazano, iż w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] znajduje się zgodnie z MPS [...] na terenie przeznaczonym pod usługi zdrowia. Na przedmiotowy teren nie opracowano dotychczas planu realizacyjnego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość znajdowała się poza terenem objętym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia 28 czerwca 1979 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście T. i jego podziale na normatywne działki budowlane, co wynika wprost z załącznika graficznego do ww. zarządzenia. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika ponadto, iż Skarb Państwa nie był także skłonny do "włączenia" przedmiotowej nieruchomości do terenu budowalnego, czym z kolei zainteresowany był Pan W. S.. Powodem takiej decyzji przedstawicieli Skarbu Państwa było to, iż zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod "usługi zdrowia" (dokładniej pod "usługi zdrowia", zieleń parkową, usługi łączności oraz projektowane parkingi), dla którego to obszaru nie opracowano planu realizacyjnego. Na powyższą okoliczność wskazano m.in. w bezpośrednio poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży z dnia 26 stycznia 1989 r., Rep. A [...], decyzji z dnia 22 grudnia 1988 r. znak: [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Zaznaczyć jednak należy, iż powyższa decyzja co prawda wydana została ona na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednakże wbrew stwierdzeniu organu I instancji, w dacie zawarcia powołanej umowy przepisy te stanowiły, iż podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następowało to na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. W ocenie organu II instancji kluczowe znaczenie ma w omawianej sytuacji to, że nabycie przedmiotowej nieruchomości na wniosek W. S., który czynił w tym zakresie starania już od końca lat 70-tych ubiegłego wieku o włączenie działki nr [...] do terenu budowlanego, a co zdecydowanie wykluczały ówczesne organy jako niezgodne z przepisami regulującymi kwestie projektowania takich terenów. Potwierdzeniem powyższego jest także fakt, iż w dacie zawierania przedmiotowej umowy Skarb Państwa nie zamierzał zrealizować na jej terenie żadnej konkretnej inwestycji użyteczności publicznej, lecz nabywał ją "na cele. przyszłych inwestycji" (vide: pismo Urzędu Miejskiego w T. z dnia 16 lipca 1979 r. znak: [...], przy czym zauważyć wypada, iż doprecyzowanie w ww. piśmie o treści: dla realizacji których teren uzyskuje się na postawie przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości, wynikało najprawdopodobniej z faktu, iż ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - podobnie jak ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami - stanowiła regulację kompleksową, normującą kwestie związane z gospodarowaniem nieruchomościami oraz różnymi formami nabywania gruntów przez podmioty publiczne). W treści umowy sprzedaży z dnia 26 stycznia 1989 r., Rep. A [...] (§ 3) wskazano na przepis art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując następnie, że Skarb Państwa nabywa nieruchomość "pod zasób gruntów". Zgodnie z powołanym przepisem: nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Dodatkowo należy wskazać, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi już od dnia 1 lutego 1989 r. (umowa dzierżawy z dnia 30 stycznia 1989 r., umowa dzierżawy z dnia 5 marca 1992 r. - rozwiązanie umowy dzierżawcy na wniosek dzierżawcy z dnia 27 stycznia 1994 r.), o co wnosił on do protokołu spisanego w dniu 13 stycznia 1989 r. Z treści pierwszej z ww. umów wynika, iż wydzierżawiający (Skarb Państwa) zastrzegł sobie miesięczny termin wygaśnięcia umowy, jeżeli "będzie zachodziła potrzeba przekazania parceli w ciągu roku na cele inwestycyjne". Powyższa okoliczność potwierdza, iż Skarb Państwa nie posiadał w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości żadnych konkretnych planów na jej zagospodarowanie, oraz że przedstawiciele Skarbu Państwa działali wówczas zgodnie było z dyspozycją art 9 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, iż nieruchomość, do czasu zagospodarowania na cele, w jakich została nabyta, powinna być, na wniosek byłego właściciela, pozostawiona w jego posiadaniu na warunkach określonych w umowie dzierżawy. W świetle powyższego należało zgodzić się z organem I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta w sposób pozwalający na zastosowanie w stosunku do niej -czy to wprost, czy choćby odpowiednio — instytucji zwrotu, uregulowanej w art. 136-142 u.g.n. Jakkolwiek bowiem Skarb Państwa nabył własność działki nr [...] w drodze umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, iż miało to miejsce w warunkach przymusowych, tj. w drodze rokowań poprzedzających wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, lecz na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli G. S. i M. S., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. polegające na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. dotyczących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. 3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja organu administracji umarzająca, jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu nieruchomości, nabytej przez Skarb Państwa w roku 1989. W ocenie organów obu instancji, w dacie nabycia tej nieruchomości Skarb Państwa nie posiadał w stosunku do niej konkretnych planów zagospodarowania. Tym samym nie można w stosunku do niej stosować instytucji zwrotu regulowanej art. 136 -142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. (dalej; u.g.n.). W ocenie sądu stanowisko to jest nieuzasadnione. Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1. K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi w/w przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Żadna z wyżej wymienionych okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust 1 przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei zgodnie z art. 216 u.g.n., przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Zgodnie z art. 50 ust 1 tej ustawy tj. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Przepis art. 50 ust 4 w/w ustawy stanowił, iż w wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 53 ust 1 przesądzał, iż wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Z przepisów tych jasno wynika, iż na kanwie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wywłaszczenie miało następczy charakter. Organ administracji miał obowiązek poczynić kroki w celu nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów o których mowa w art. 50 ust 1 i mógł przystąpić do czynności związanych z wywłaszczeniem dopiero po upływie terminu jaki wyznaczył dotychczasowemu właścicielowi do zbycia tej nieruchomości (art. 53 ust 2). Istotną regulacją dotyczącą nabywania nieruchomości na cele budowlane, była regulacja zamieszczona w art. 13. Stanowiła ona, iż zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust 1). Terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa (ust 2). Z przepisów tych jasno wynika, iż organy administracji tworzyły miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których wyznaczano obszary zurbanizowane – obszary przeznczone pod budownictwo mieszkalne i budownictwo towarzyszące tj. budownictwo związane z budownictwem mieszkalnym. Na dalszym etapie organy miały obowiązek tworzenia zasobów gruntów niezbędnych dla realizacji tych obszarów. W tym celu nabywano nieruchomości, które nie należały do Skarbu Państwa w drodze administracyjnej tj. wywłaszczenia, która to czynność jednakże obligatoryjnie poprzedzała propozycja wykupu gruntu tj. nabycia go w oparciu o umowę cywilnoprawną. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesądzał, iż nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Jak wynika z decyzji z 22 grudnia 1988 r. (okres bezpośrednio poprzedzający zawarcie umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa) zatwierdzający projekt podziału działki nr [...], w toku postępowania ustalono, że " ... przedmiotowa nieruchomość (...) znajduje się zgodnie z MPS [...] na terenie przeznaczonym pod usługi zdrowotne, symbol terenu z planu-51 UZ. Na przedmiotowy teren nie opracowano dotychczas planu realizacyjnego". Z zapisu tego jasno wynika, że o czasie bezpośrednio poprzedzającym nabycie nieruchomości do zasobu gruntów, obszar ten był objęty był zapisami planu i to dość szczegółowymi, bo przewidującemu realizację usług zdrowotnych. Co prawda plan realizacyjny nie został jeszcze na tą datę opracowany, ale opracowanie planu realizacyjnego nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego. Brak tego planu nie niweczył faktu objęcia terenu przedmiotowej działki zapisami planu miejscowego z konkretnym przeznaczeniem tego terenu – pod usługi zdrowia. Jeżeli nawet nie cały obszar tej nieruchomości był niezbędny dla realizacji tych usług (co trudno ustalić z uwagi na brak planu realizacyjnego), a nieruchomość została na była przez Skarb Państwa na wniosek dotychczasowego właściciela, to fakt taki nie niweczył by wywłaszczeniowego charakteru nabycia nieruchomości o czym przesądzał art. 50 ust 4 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Watro też podkreślić, iż przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały nabywania przez Skarb Państwa nieruchomości zbędnych tj. obszarów poza terenami zasobów gruntów, o których mowa w rozdziale 2 tej ustawy, z wyjątkiem tych o którym mowa w art. 50 ust 4, ale jak mowa wyżej także ta część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu i zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny nieruchomość taka (dowłaszczona) dzieliła los nieruchomości wywłaszczonej pierwotnie – także przy ocenie jej zbędności na cele wywłaszczenia (por. por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, wyrok NSA z 26 lipca 2001 r. II SA/Gd 910/00, wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2013 r. I SA/Wa 639/13, wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1001/12, wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2013 r. IV SA/Po 927/13, wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2013 r. I SA/Wa 639/13). Fakt wydzierżawienia byłemu właścicielowi przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, w ocenie sądu nie ma znaczenia. Jeżeli nieruchomość nabyta dla utworzenia zasobu gruntów na cele zabudowy miasta, na etapie przed opracowaniem planu realizacyjnego, a więc na potencjalnie na długo przed przystąpieniem do realizacji celu wywłaszczenia, mogła pozostać w posiadaniu zależnym (art. 336 K.c.) u byłego właściciela, co nie niweczyło faktu, że dokonano wywłaszczenia lub nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczeniowej. Pozostawienie byłemu właścicielowi na jego wniosek nieruchomości nabytej było zresztą na kanwie tej ustawy zasadą a wynikała ona z zapisów zamieszczonych w art. 9, który stanowił, iż nieruchomość do czasu zagospodarowania na cele, w jakich została nabyta, powinna być, na wniosek byłego właściciela, pozostawiona w jego posiadaniu, na warunkach określonych w umowie dzierżawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna odwołanie mając na uwadze wyżej dokonaną oceną prawną. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.