II SA/Kr 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Krystyna Daniel SWSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie nr [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2015 r. znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. II SA/Kr 35/16 Uzasadnienie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 15 października 2015r., nr [....] , znak: [....] , na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), - art. 49 b ust. 4 i 5 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 lutego 2013r. nr [....] , znak: [....] , którym nałożono na Panią W.M. opłatę legalizacyjną w wysokości 2 500 zł, tytułem samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [....] , położonej w miejscowości P. , wzdłuż działki ewidencyjnej numer [....] , stanowiącej drogę publiczną i miejsce publiczne ", utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 12 lipca 201lr. PINB przeprowadził oględziny ogrodzenia usytuowanego na działce nr ewid. [....] w miejscowości P. od strony działki nr ewid. [....] . Pismem z dnia 20 lipca 201lr. znak: [....] , Urząd Gminy Ł. poinformował PINB o tym, że działka nr ewid. [....] w miejscowości P. położona jest zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr XXXIV/199/06 Rady Gminy w Ł. z dnia 23 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2006r. Nr 900, poz. 5464 z późn. zm. zwany dalej: "MPZP") na terenach użytków rolnych (gruntów ornych) i terenach łąk i pastwisk o symbolu F257RP,RZ oraz na terenach drogi gminnej dojazdowej klasy D o symbolu KD (DG-D). Pismem z dnia 19 sierpnia 201lr. znak: [....] , Starosta L. wskazał, że do Wydziału Budownictwa i Architektury w Starostwie Powiatowym w L. nie wpłynęło zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do budowy (przebudowy, remontu) ogrodzenia z bramą przesuwną zlokalizowanego na działce ew. nr [....] położonej w miejscowości P. , gmina Ł. , a także, że na budowę wspomnianego ogrodzenia nie było udzielane pozwolenia na budowę . W dniu 6 listopada 2012r. organ I instancji ponownie przeprowadził kontrolę na działce ewidencyjnej numer [....] , położonej w miejscowości P. , w wyniku której stwierdzono wybudowanie ogrodzenia tejże działki, wzdłuż działki ewidencyjnej numer [....] . Zakres wykonanych robót budowlanych obejmował wykonanie fundamentu betonowego, montaż bramy przesuwnej o szerokości ok. 5,00 m i przęsła o szerokości ok. 1,80 m. Zgodnie z oświadczeniem inwestora P. W.M. w/w roboty budowlane wykonane zostały po uprzednim demontażu istniejącego starego ogrodzenia, co miało miejsce ok. 2008 / 2010 r. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012r., działając na podstawie art. 49b ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 u.p.b. oraz art. 123 k.p.a., w związku z budową ogrodzenia działki ewidencyjnej numer [....] , położonej w miejscowości P. , wzdłuż działki ewidencyjnej numer [....] , stanowiącej drogę publiczną i miejsce publiczne, tj. bramy przesuwnej o szerokości ok. 5,00 m z fundamentem i przęsłem o szerokości ok. 1,80 m, PINB w L. nałożył na W.M. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia następujących dokumentów: opis techniczny ogrodzenia wraz ze szkicami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu, zaświadczenie Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozytywne uzgodnienie z Wójtem Gminy Ł. , w zakresie odległości wybudowanego ogrodzenia od strony drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3 u.p.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Organ ustalił, że droga zlokalizowana na działce ew. nr [....] w miejscowości P. , gmina Ł. stanowi drogę publiczną gminną, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i bezspornie pozostaje miejscem publicznym. Organ I instancji zauważył również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły budowę nowego ogrodzenia, a nie remont starego, albowiem w trakcie wykonywanych robót dokonano rozbiórki istniejącego ogrodzenia oraz wprowadzone zostały nowe elementy (fundament), nie istniejące przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych. W tym stanie rzeczy PINB stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów i opracowań. W.M. przedłożyła wymaganą dokumentację za pismem z dnia 31 stycznia 2013r. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2013r. PINB w L. nałożył na W.M. opłatę legalizacyjną w wysokości 2500 zł tytułem samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [....] , położonej w miejscowości P. , wzdłuż działki ewidencyjnej numer 156, stanowiącej drogę publiczną i miejsce publiczne. Zażalenie na postanowienie PINB w L. z 8 lutego 2013r. złożyła P. W.M. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, postanowieniem z dnia 15 października 2015r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza przepisów, u.p.b. a w szczególności treść art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b prowadzi do konkluzji, iż budowa ogrodzenia działki nr ewid. [....] w postaci bramy przesuwnej o szerokości ok. 5m z fundamentem i przęsłem o szerokości ok. l,80m od strony drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [....] w miejscowości P. wymagała zgłoszenia właściwym organom architektoniczno-budowlanym, którym W.M. (Inwestor) się nie legitymuje, bowiem w aktach sprawy zalega dokumentacja, z której jednoznacznie wynika, że droga przebiegająca przez działkę nr ewid. [....] jest drogą gminną. Organ II instancji podzielił argumentację PINB zaprezentowaną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 31 grudnia 2012 r. w zakresie nie zakwalifikowania robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [....] jako remontu "starego" ogrodzenia. MWINB wskazał, że P. W.M. w odwołaniu jednoznacznie przyznała, iż ok. 10 lat temu na skutek konfliktu i zniszczenia ogrodzenia przez sąsiada, rozebrała zniszczoną cześć ogrodzenia i wykonała bramę metalową. Nastąpiła zatem odbudowa obiektu wymagająca skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie MWINB, organ I instancji stosując art. 49b u.p.b. prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M.W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i przyjęciem, że Skarżąca samowolnie dokonała budowy ogrodzenia działki ewidencyjnej nr [....], położonej w miejscowości P. , wzdłuż działki ewidencyjnej nr [....] , stanowiącej drogę publiczna i miejsce publiczne, - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym podtrzymaniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 lutego 2013 roku; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 30 ust 1 powołanej u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące w efekcie błędnym przyjęciem przez Organ, że budowa bramy przesuwnej o szerokości ok 5m z fundamentem i przęsłem o szerokości ok l,8m wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, - art. 49b ust. 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że brama przesuwna o szerokości ok 5m z fundamentem i przęsłem o szerokości ok l,8m stanowi ogrodzenie o wysokości powyżej 2,2m lub jest obiektem małej architektury w miejscu publicznym, a co za tym idzie wymagane w związku z tym było zgłoszenie organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawuje tę kontrolę w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było postanowienie MWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w L. , którym to na Skarżącą została nałożona oplata legalizacyjna. Podstawą materialnoprawną tych postanowień stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane (u.p.b.). Należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 w/w ustawy: do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisów u.p.b. wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1). Przepisy art. 29-31 określają wyłączenia od ogólnej zasady ustanowionej w art. 28 ust. 1 u.p.b. Jedno z tych wyłączeń dotyczy ogrodzeń, których budowa stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt. 23 u.p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę. W myśl jednak art. 30 ust. 1 pkt. 3 u.p.b., budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt, że ogrodzenie na działce ewidencyjnej nr [....] , od strony działki ewid. nr [....] w P. zrealizowano bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Potwierdza to pismo Starosty L. z dnia 19 sierpnia 2011r. Także Skarżąca nigdy nie podnosiła, jakoby takiego zgłoszenia dokonała. Nie kwestionowanym pozostaje również fakt, że ogrodzenie zostało zrealizowane od strony drogi zlokalizowanej na działce ew. nr [....] w miejscowości P. , gmina Ł. stanowiącej drogę publiczną gminną, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowa droga zaliczona została do kategorii dróg gminnych uchwałą nr 18/11788 Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego. PINB wykazał, że droga ta spełnia kryteria miejsca publicznego tzn., stanowi ogólnodostępną drogę gminną, może korzystać z niej nieograniczona ilość osób, a ponadto służy ogółowi stanowiąc połączenie prywatnych nieruchomości gruntowych z drogami wyższych klas. W ocenie Skarżącej zrealizowana przez nią inwestycja nie wymagała zgłoszenia, gdyż stanowiła ona jedynie przebudowę istniejącego wcześniej ogrodzenia, a nie budowę nowego ogrodzenia. Sąd podziela stanowisko organów I i II instancji, że prace wykonane przez Skarżącą nie mogą zostać uznane za remont istniejącego wcześniej ogrodzenia, bowiem pojęcie "remont" w rozumieniu art. 3 pkt. 8 u.p.b. dotyczy tylko i wyłącznie robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, a Skarżąca przyznała, że stare ogrodzenia wskutek zniszczenia zostało w całości rozebrane. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie ogrodzenia także wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, jeżeli zgłoszenia wymagałaby budowa takiego ogrodzenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2007r. (II OSK 550/06) wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. ,,zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymagają wszystkie remonty istniejących obiektów budowlanych (z wyjątkiem ściśle określonych, wymagających pozwolenia na budowę). Skoro ustawodawca sformułował taką generalną zasadę, to zbytecznym powtórzeniem - sprzecznym z prawidłową techniką legislacyjną - byłoby ponowne wskazanie na obowiązek zgłoszenia remontu ogrodzenia w przepisie określającym rodzaje ogrodzeń, których budowa wymaga zgłoszenia.'' Wskazać natomiast należy, że rozróżnienie robót budowlanych (budowa/ remont) ma znaczenie dla podstawy prawnej działania organów administracji publicznej. W przypadku budowy ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia organy podejmują rozstrzygnięcia na podstawie art. 49b u.p.b., podczas gdy remont ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia stanowi podstawę do działania w trybie art. 50 u.p.b. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że roboty budowlane, których dokonała na działce ewidencyjnej nr [....] położonej w miejscowości P. , wzdłuż działki ewidencyjnej nr [....] , stanowiącej drogę publiczną należy zakwalifikować jako przebudowę bramy uszkodzonej na skutek bezprawnego działania osoby trzeciej, co skutkowałoby brakiem obowiązku zgłoszenia zamiaru ich wykonywania. Zgodnie z art. art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (..). Podkreślenia wymaga więc, że przebudowa, podobnie jak remont, może dotyczyć jedynie istniejącego już obiektu budowlanego. Z dokonanych przez organy administracji ustaleń jednoznacznie wynika, że na skutek konfliktu i zniszczenia ogrodzenia przez sąsiada, Skarżąca zmuszona była je rozebrać i wykonać bramę metalową. Nie można zaś przebudować obiektu, który nie istnieje, bo został rozebrany. Także zakres wykonanych prac jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe zakwalifikowanie ich jako przebudowy. Już samo wykonanie betonowego fundamentu jest charakterystyczne dla robót budowlanych polegających na budowie- jest to pierwszy, podstawowy etap prac. Nie sposób wyobrazić sobie przebudowy, polegającej na wykonaniu fundamentu w istniejącym już obiekcie budowlanym. Zasadnie zatem organy administracji publicznej uznały, że wykonane przez Skarżącą roboty budowlane polegały na budowie ogrodzenia- to budowa wiąże się bowiem z powstaniem nowej substancji budowlanej. Z powyższego wynika zatem, że Skarżąca celem wykonania ogrodzenia własnej działki od strony działki ew. nr [....] , winna była dokonać zgłoszenia. Ponieważ tego nie uczyniła, PINB w L. , wszczął na podstawie art. 49b ust. 2 u.p.b. tzw. postępowanie legalizacyjne zasadnie zobowiązując inwestora postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012r., do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów i opracowań wymienionych w tym postanowieniu. W oparciu o zgromadzony materiał, w ocenie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, że organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Ponieważ zaś Skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty, PINB stosownie do treści art. 49b ust. 4 u.p.b., zobligowany był do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, co stanowi następny, konieczny etap w procedurze legalizacyjnej. Jak zasadnie wskazał MWINB, opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej będzie decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia. Należy podkreślić, że nie może budzić wątpliwości wysokość opłaty legalizacyjnej ustalona w postanowieniu PINB, która, jak wprost wskazuje art. 49b ust. 5 pkt. 1 u.p.b., w przypadku budowy, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt. 3 u.p.b, wynosi 2500 zł. Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i w konsekwencji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny. Niezasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Sąd pragnie podkreślić, że okoliczności przytoczone w skardze, wskazujące, że celem wykonanych przez Skarżącą robót budowlanych było podniesienie poziomu bezpieczeństwa rodziny, ochrona posiadanego mienia, a także poprawa estetyki otoczenia, na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą odnieść żadnego skutku. Sąd administracyjny bada wyłącznie, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem i tylko jego niezgodność z prawem, może skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. W wyroku z dnia 13 lutego 2001r. (IV SA 2617/98) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że względy społeczne, jak i oczywista użyteczność wybudowanego obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia nie usprawiedliwiają naruszenia prawa a więc przystąpienia do budowy bez wymaganego zgłoszenia. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest kontrola postanowienia wydanego przez organ II instancji, podnoszona przez Skarżącą kwestia bezczynności tegoż organu, nie ma wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wszystkie powyższe stwierdzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.