II SA/Kr 350/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych postanawia: 1. skargę odrzucić; 2. zwrócić na rzecz skarżącego R. G. wpis od skargi w wysokości 300 zł. W dniu 13 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. [...]. Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. R. G. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania R. G. do usunięcia naruszenia prawa. Zarządzenie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 26 stycznia 2017 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 22 lutego 2017 r. wpłynęła skarga R. G. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych. Skarżący podniósł, iż od 22 października 1993 r. zamieszkuje lokal wraz z rodziną. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Z przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.718) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016.446; dalej w skrócie jako "u.s.g."), na podstawie którego wniesiona została skarga w tej sprawie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia zarządzenia organu gminy w drodze zaskarżenia jego do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie było bezsporne, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona została w terminie przewidzianym przepisami art. 53 § 2 p.p.s.a. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżanym przezeń zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Uprawnienie do kwestionowania zarządzenia organu gminy w tym trybie przysługuje zatem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia danego aktu, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. akt II SA 1410/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt II SA 2503/01). Kwestionując zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta Miasta [...] podjęte zostało w przedmiocie wyłączenia ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. [...]. Zaskarżając ww. zarządzenie skarżący wskazał, że jest on wieloletnim najemcą. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy właściciel – gmina wyrazi wolę ich sprzedaży. Wyjaśniając charakter prawny pierwszeństwa Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dni 23 lipca 1992 r., sygn. III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Tak określona istota pierwszeństwa odnosi się także do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przewidzianego w art. 34 ust. 1 u.g.n. Z tej przyczyny zasadnie w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. III CKN 857/00, Baza Orzeczeń LEX nr 78855). Ustawowe pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie "przymuszające" właściciela (gminę) do sprzedaży nieruchomości. Przepis art. 34 u.g.n. nie kreuje zatem prawa najemcy do wykupu wynajmowanego przez niego lokalu w sytuacji, gdy wystąpi on z wolą jego nabycia, lecz tworzy jedynie prawo do jego pierwokupu w przypadku sprzedaży tego lokalu przez jego właściciela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. I SA/Wa 686/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1221287). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości od jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi zatem prawa podmiotowego uprawnionego. Przyznanie w art. 34 ust. 1 i 6 u.g.n. pierwszeństwa określonym osobom nie powoduje bowiem, że mają one roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków. Samo pierwszeństwo nie daje zatem podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Stwierdzić należy, że jedynie gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie przeznaczy do sprzedaży, czy też do objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Treścią tego uprawnienia będzie również możliwość określenia części mienia, które będzie wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (wyłączenia przedmiotowe). Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. W ten sposób każda gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wyłączenie ze sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wskazanych w zaskarżonym zarządzeniu nie narusza interesu prawnego najemców tych lokali, do których zaliczyć należy m.in. skarżącego. Treść kwestionowanego zarządzenia nie wpłynęła bowiem na zmianę posiadanych przez niego uprawnień z tytułu najmu lokali mieszkalnych, w szczególności nie wpłynęła na płynące z umowy najmu uprawnienia do zamieszkiwania w objętym daną umową lokalu mieszkalnym. Zaskarżone zarządzenie nie pozbawiło skarżącego, przysługującego im ustawowego pierwszeństwa w zakupie wynajmowanego lokalu, które jednak zaktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi wolę co do jego sprzedaży. Podkreślić natomiast jeszcze raz należy, że w u.g.n. brak jest przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek zbycia określonej nieruchomości najemcy lokalu komunalnego. W aktualnym stanie prawnym jedynie zatem od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie, zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie należącej do niej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2007 roku, sygn. akt I OSK 1338/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący może wykazać się zatem jedynie naruszonym interesem faktycznym, a nie prawnym. Stracił bowiem możliwość skorzystania z przysługującego mu prawa pierwokupu, ponieważ Gmina podjęła decyzję o wyłączeniu ze sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku położonym w K. przy ul. [...], dając temu wyraz w zaskarżonym zarządzeniu, a tym samym zaniechała zawarcia ze skarżącym umowy sprzedaży wynajmowanego przez nią lokalu. Zamiar skarżącego dokonania wykupu od gminy wynajmowanego przez niego lokalu i trwające w tym przedmiocie postępowanie nie mogło jednak stanowić podstawy do ustalenia, że zaskarżone zarządzenie naruszyła interes prawny skarżącego. Możliwość nabycia lokalu komunalnego przed jego najemcę, jak to już wykazano powyżej, nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Sam fakt ubiegania się o nabycie przez skarżącego lokalu objętego zaskarżonym zarządzeniem nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżone zarządzenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt.1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. W związku z powyższym Sąd postanowił jak w pkt 2 postanowienia.