II SA/Kr 353/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 maja 2008r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. wpłynął wniosek A. G. o interwencję w sprawie inwestycji prowadzonej przez Państwa R. na nieruchomości nr [...] położonej w K. nr [...], w celu zabezpieczenia jej interesów i dostosowanie inwestycji do obowiązujących przepisów. Zgodnie z wcześniejszym zawiadomieniem, dnia 5 czerwca 2008r. została przeprowadzona kontrola adaptacji poddasza i przebudowy dachu w istniejącym budynku mieszkalnym oraz budynku garażowo -składowym na dz. [...]. Podczas kontroli zobowiązano inwestora do zamurowania otworu okiennego znajdującego się na ścianie budynku w granicy z działką skarżącej. W dniu 22 września 2008r. do PINB wpłynęło pismo od A. G. informujące, iż okno na ścianie południowo - zachodniej na poziomie poddasza nie zostało zamurowane pomimo uprzednio wydanego nakazu w tym przedmiocie . Następnie, pismem z dnia 24 października 2008r. Wójt Gminy K. poinformował PINB, że A. G. brała udział w postępowaniu i nie wnosiła żadnych uwag i zastrzeżeń na etapie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o zbadanie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych na dz. [...] w K.. Po przeprowadzonej kontroli w dniu 25 czerwca 2009r. Organ nie stwierdził nieprawidłowości i istotnych odstępstw. Na skutek kolejnego wniosku skarżącej Organ dokonał kolejnej kontroli w dniu 17 grudnia 2009r. stwierdzając drobne nieprawidłowości głównie przy budynku mieszkalnym związane z jego użytkowaniem. Dnia 12 listopada 2010r. Inwestorzy złożyli do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku garażowo - składowego. W następstwie czego organ nie wniósł sprzeciwu. W tym czasie Wojewoda [...] prowadził już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku garażu oraz adaptacji poddasza budynku mieszkalnego i przebudowy dachu. Dnia 29 listopada 2009r. Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gmina K. z dnia 8 sierpnia 2001r. nr [...] ''dotyczącej pozwolenia na budowę garażu, dwóch okien w ścianie południowo -zachodniej" budynku mieszkalnego, docieplenia budynku mieszkalnego od strony południowo-zachodniej. Decyzja ta została uchylona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 2 lutego znak: [...] i Organ ten stwierdził nieważność decyzji Wójta Gm. K. z dnia 8 sierpnia 2001r. nr [...] w całości. W dniu 31 marca 2011r. Inspektorzy Nadzoru Budowlanego w W. dokonali kontroli na dz. [...] w K.. Dokonano pomiaru od ogrodzenia pomiędzy działkami Państwa R. i A. G. stwierdzając, że do budynku garażowo - składowego odległość wynosi 113 cm, odległość ściany z otworami okiennymi budynku mieszkalnego A. G. od ogrodzenia wynosi 145 cm, a odległość budynku gospodarczego, który był przedmiotem postępowania wynosi 105 cm. Od strony A. G. w budynku garażowo-składowym są dwa otwory wypełnione luksferami, natomiast ściana budynku mieszkalnego skarżącej, będąca również w zbliżeniu do granicy, posiada dwa otwory okienne. Na dzień kontroli wszystkie roboty budowlane zostały zakończone. W toku postępowania PINB w W. wydał postanowienie Nr [...] Znak: [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu na dz. [...] w miejscowości K. do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. W toku postępowania została wydana decyzja Nr [...] z dnia 22 czerwca 2011r.; Znak: [...] nakładająca na inwestorów M. R. i K. R. "obowiązek wykonania czynności polegających na sporządzeniu i przedłożeniu w terminie do 4 miesięcy od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna w dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej budynku garażowo -składowego na dz. nr [...] w miejscowości K. wraz z określeniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego." Od powyższej decyzji A. G. pismem z dnia 11 lipca 2011r.wniosła odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu A. G. zauważyła, że zarządzona przez organ ekspertyza w przedmiotowym stanie faktycznym jest zbędna. Ustalenia, że zrealizowane obiekty wykonane zostały sprzecznie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, dotyczącymi odległości w jakich mogą byś lokowane budynki w stosunku do granic działek sąsiednich, nie wymaga wiedzy specjalistycznej w postacie ekspertyzy. Fakt, że inwestorzy dokonali przedmiotowych robót budowlanych w okresie ważności pozwolenia na budowę implikuje wyłącznie okoliczność trybu, a nie fakt, czy przedmiotowe roboty są prawidłowe. Dopiero postępowanie organu nadzoru budowlanego ma tę okoliczność zweryfikować, i tylko jeżeli wówczas okaże się, że dokonane roboty prawidłowe nie były, zasadne będzie wydanie takich właśnie nakazów, które doprowadzą wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W następstwie w/w odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 30 grudnia 2011 wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 czerwca 2011r. znak: [...]. Organ Odwoławczy, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie w pierwszej instancji i stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo wydał decyzję. Po dokonaniu analizy całości akt sprawy, Organ Odwoławczy stanął na stanowisku, iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącej - mogły nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót w decyzji wydanej na podstawie art.51 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414) zwane dalej PrBudU. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy budowlanej powykonawczej obejmującej dotychczas wykonane roboty budowlane działał w oparciu o te właśnie przepisy prawa. Pismem z dnia 3 lutego 2012r. skarżąca A. G., działając przez występującego w jej imieniu pełnomocnika radcę prawnego S. K. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 grudnia 2011r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 czerwca 2011r., znak: [...] nakładającą na inwestorów M. R. i K. R. obowiązek sporządzenia i przedłożenia dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej wraz z określeniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBudU, art. 7 i 77 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 25 czerwca 1960r. Nr 30, poz168 z późn. zm.), zwane dalej KPA, oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 KPA oraz art.138 § 1 KPA i wnosi o uchylenie w/w decyzji w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania w całości - na podstawie art. 61 § 3 PPSA, a także o zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych. Podkreśliła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 lutego 2011r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2010r., [...] i stwierdził nieważność w całości decyzji Wójta Gminy K. z dnia 8 sierpnia 2001r., nr: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację i przebudowę dachu i budowę budynku garażowo-składowego. Nieważność w przedmiotowej sprawie została stwierdzona ze względu na wydanie w/w decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego na budowę budynku garażowego w odległości 1m od granicy z sąsiednią nieruchomością oraz zaprojektowanie okien budynku mieszkalnego w ściance granicznej, a także ocieplenia i okapu tego budynku, wkraczających na własność właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wobec powyższego, oczywistym jest fakt, że w wyniku wydania w/w pozwolenia na budowę i przebudowę budynków zostały one zaprojektowane w sposób całkowicie sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. W oparciu o w/w pozwolenie inwestorzy zrealizowali zamierzoną inwestycję, przez co doszło do przekroczenia granic sąsiadujących nieruchomości, co potwierdziła kontrola pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB w W., stwierdził że w danej sprawie należy zastosować tryb z art. 51 PrBudU, na podstawie którego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej w/w budynku garażowo-składowego wraz z określeniem ewentualnych robót koniecznych. W konsekwencji A. G. wskazała, że okoliczność naruszenia przepisów prawa jest w przedmiotowej sprawie bezsprzeczna, wobec czego zarządzona ekspertyza w tym zakresie jest zbędna. Skarżąca zaakcentowała również, że na podstawie art. 51 PrBudU organ nadzoru budowlanego ma nałożyć na inwestora takie obowiązki, których celem jest doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, jak twierdzi skarżąca, organ zobowiązując inwestorów do sporządzenia dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej wraz z określeniem ewentualnych robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, uznał że właśnie takie zachowanie inwestorów będzie wystarczającym dla doprowadzenia wyżej opisanych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. W wyniku zastosowania się inwestorów do powyższych obowiązków, cel postępowania nie zostanie jednak osiągnięty, ponieważ sporządzenie w/w ekspertyz nie spowoduje doprowadzenia zaistniałych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z późn. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, jedynym przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest dokonanie oceny, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceny legalności zachowania organów dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej wp.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art. 134 § 1p.o p.s. a.). W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu skarga A. G. w pełni zasługuje na uwzględnienie, a to ze względu na zasadność zarzutów względem zachowania organów administracji publicznej w danej sprawie. Rozstrzygnięcie organu I instancji o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej oraz decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostały prawidłowo oparte na mającym zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Jednakże, ze względu jednoznaczne brzmienie i istotę w/w przepisu należy zgodzić się ze skarżącą, iż nałożenie przez PINB obowiązku wyłącznie przedłożenia ekspertyzy budowlanej w sytuacji, gdy cały obiekt już został zrealizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest w stanie spełnić celu jakiemu przyświeca w/w przepis prawa budowlanego, a mianowicie, cyt. "doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Powyższe jednoznacznie wynika z treści art. 51 ust. 3 w/w ustawy, gdyż organ nadzoru budowlanego w następstwie nałożonego obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy budowlanej jest władny jedynie sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku, wobec czego postępowanie na tym etapie powinno zostać zakończone. Jako że art.51 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości dwukrotnego wydanie decyzji, organ nadzoru budowlanego w wyniku nałożenia wyłącznie obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy a następnie dokonując sprawdzenia jego wykonania, nie jest władny podjąć żadnych innych działań celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym decyzja organu nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia mu stosownych ekspertyz w żaden sposób nie jest w stanie doprowadzić do osiągnięcia celu postępowania, w postaci osiągnięcia zgodności z prawem przedmiotowych robót budowlanych. Podkreślić należy, że ani strona skarżąca, ani Sąd nie podważają, iż na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może nakładać na inwestora obowiązek przedstawiania opinii i ekspertyz – którego to poglądu, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz odpowiedzi na skargę, stara się bronić i wykazać organ. Problem bowiem tkwi, na tle przedmiotowej sprawy, nie w tym czy organ może w trybie art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego nałożyć obowiązek sporządzenia ekspertyz budowlanych, lecz czy wykonanie tej czynności doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie w niektórych sytuacjach możliwe jest doprowadzenie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem już poprzez samo dostarczenie do organu stosownych dokumentów, zwłaszcza w sytuacji uchylenia pozwolenia na budowę już po zrealizowaniu obiektu budowlanego, jednakże tak można postąpić wyłącznie w sytuacji gdy niewątpliwe jest, że obiekt ten został zrealizowany zgodnie ze wszystkimi wymogami stosownych przepisów jak i zachowując reguły sztuki budowlanej, a eliminacja pozwolenia miała miejsce wyłącznie ze względu na wady formalne samego postępowania. W oparciu o materiał dowodowy i po uważnym rozważeniu istoty problemu, nie można się zgodzić z tym, że powyższy mechanizm znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w tym wypadku zostało oparte na zupełnie innych przyczynach, a mianowicie na oczywistej niezgodności z wymogami technicznymi, co zresztą wielokrotnie akcentowała skarżąca w postępowaniu przed organami zarówno I instancji jak i w odwołaniu, w odniesieniu do budowy Państwa R. Powyższy wywód można z powodzeniem wesprzeć tezą z orzecznictwa WSA w Krakowie z dnia 8 września 2011r., sygn. akt: II SA/KR 809/11: "Nie można zaakceptować sytuacji, że obiekt zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – dotkniętej oczywistą wadą stwierdzoną prawomocnym wyrokiem sądu – daje podstawę do przyjęcia, że obiekt jest zgodny ze stanem prawnym. Przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności budowlanych i w konsekwencji na ich legalizację." Mając powyższe na uwadze, należy jeszcze raz podkreślić, że przez nałożenie w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego jedynie obowiązku przedłożenia stosownych ekspertyz, organ zamknął sobie drogę do skutecznej legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. Ekspertyzy, których celem jest dokonanie oceny jaki jest stan techniczny obiektu, czy prawidłowo pod względem technicznym wykonano roboty budowlane nie udzielą odpowiedzi czy w ogóle istnieje możliwość doprowadzenie danego obiektu do stanu zgodności z prawem. Jako, że przepis art. 51 Prawa Budowlanego dopuszcza jedynie jednokrotne wydanie decyzji, organ przez takie a nie inne sformułowanie jej treści, nie jest władny doprowadzić przedmiotowych robót budowlanych i obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, że samo ustalenie stanu technicznego obiektu powinno było mieć miejsce w ramach postępowania wyjaśniającego, a nie jak to uczynił organ w decyzji kończącej postępowanie. "Nakaz nakładany decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie ma charakteru procesowego, nie służy celom dowodowym. Ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym." - wyrok WSA w Gliwicach z 21.10.2011r., sygn. akt II SA/Gl 322/11 W konsekwencji w decyzji tej mając na względzie stan faktyczny (ustalenia względem stanu technicznego i prawidłowości wykonanych robót zgodnie ze sztuką budowlaną) oraz stan prawny sprawy (wszelkie obowiązujące regulacje normatywne – przede wszystkim prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie itp.) organy nadzoru budowlanego nakładają obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowej sprawie organy powinny były więc nakazać podjęcie takich działań, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem budynku garażowo-składowego na działce nr [...] w K. - przede wszystkim zgodnie z warunkami wynikającymi z rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innymi przepisami. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z 28.04.2010r., sygn. akt II SA/Gd 350/09, iż w sytuacji, polegającej "na wykonaniu robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało uznane za nieważne, nie podpada pod art. 48 i 49b p.b., a z drugiej strony stwierdzenie nieważności wywiera skutek od wydania decyzji (ex tunc), to istnieją podstawy, aby w takiej sytuacji stosować art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., przy czym należy stosować odpowiednio jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b." Wobec powyższego nie dokonanie powyższych ustaleń na właściwym etapie postępowania stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 KPA, w postaci nie dokonania wszelkich czynności niezbędnych celem dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, co przełożyło się na naruszenie również art. 77KPA przez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego przez organ. Dodatkowo podkreślić należy, że brak odniesienia się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu skutkuje niewątpliwym naruszeniem art. 107 § 3 KPA. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.