II SA/Kr 354/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Mirosław Bator /spr./ Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi W.F. i T.F. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 grudnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących W.F. i T.F. solidarnie kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr [.....] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał T.F. i W.F. rozbiórkę na własny koszt wybudowanej płyty gnojowej przy budynku mieszkalno – inwentarsko – gospodarczym na działce ewidencyjnej nr [.....], położonej w miejscowości R. Organ wskazał, że sprawa była już rozpoznawana i decyzją z dnia 25 września 2008 r. PINB w L. nakazał wyżej wymienionym wykonanie na własny koszt rozbiórki betonowej obudowy składu obornika przy budynku mieszkalno – inwentarsko – gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [.....] . Po rozpatrzeniu odwołania [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 967/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając powtórnie sprawę PINB w L. stwierdził, że wyżej wymienieni na podstawie dokonanego w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenia robót budowlanych, wobec którego nie został wniesiony sprzeciw, dokonali obudowy składu obornika na działce ewidencyjnej nr [.....] od strony południowej istniejącego budynku mieszkalno – inwentarsko – składowego na długości 6,70 m i szerokości 1,93 – 2,50 m i wysokości 0,60 m ponad poziomem terenu przyległego. Wymienione roboty wykonane zostały w granicy z działka ewidencyjną nr [.....] . Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, w tym zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Urządzeniami umożliwiającymi użytkowanie budynku inwentarsko – składowego, zgodnie z jego przeznaczeniem, stosownie do uwarunkowań określonych w przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są urządzenia służące w szczególności do usuwania wydalin pochodzenia zwierzęcego, w tym gnojowniki i zbiorniki na gnojówkę. Brak takich urządzeń uniemożliwia użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Ponadto biorąc pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, bezspornym pozostaje fakt, że lokalizacja przedmiotowej płyty gnojowej jest sprzeczna z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi obowiązującymi dla tego rodzaju inwestycji. Następnie organ przytoczył treść art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 51 u. 3 Prawa budowlanego i stwierdził, że w przypadku stwierdzenia wykonywania robót budowlanych w sposób sprzeczny z przepisami prawa, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko ustawowo uprawniony, lecz nadto zobligowany do podjęcia działań, o których mowa w art. 50 i art. 51 ustawy, w celu usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie jak również doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wiązałby się nieodzownie z nakazem rozbiórki tego obiektu oraz wykonaniem nowej płyty gnojowej w nowej lokalizacji zgodnie z przepisami prawa. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym brak jest racjonalnego uzasadnienia wskazującego na konieczność wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno zapaść w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiącego, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z uwagi na fakt, że płyta gnojowa była nowym zamierzeniem budowlanym, brak jest możliwości wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jak również z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych przy tej inwestycji – wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Zatem w przedmiotowej sprawie z uwagi na niezachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., rozstrzygnięcie winno zapaść w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego. Od tej decyzji odwołanie wnieśli W.F. i T.F. podnosząc, że jest ona krzywdząca, gdyż zostali oni potraktowani jako gospodarstwo wielkotowarowe. W konkluzji domagali się jej uchylenia. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [.....] , znak [.....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał T.F. i W.F. rozbiórkę wybudowanego obudowania płyty gnojowej przy budynku mieszkalno – inwentarsko – gospodarczym na działce ewidencyjnej nr [.....] położonej w miejscowości R. , w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [.....] . Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są roboty budowlane polegające na wykonaniu obetonowania istniejącego tzw. gnojowiska zlokalizowanego przy budynku mieszkalno – inwentarsko – składowym. Wymiar obetonowania wynosi: długość 6,70 m, szerokość 1,93 – 2,50 m i wysokość 0,60 m nad poziomem terenu. Inwestor w maju 2004 r. wykonał roboty budowlane w wyniku którego powstało wskazane obetonowanie. Roboty budowlane zostały poprzedzone dokonaniem zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zgłoszenie z dnia 2 marca 2004 r. zostało uzupełnione pismem z dnia 22 marca 2004 r. W termie 30 dni od daty uzupełnienia zgłoszenia Starosta L. nie wniósł sprzeciwu. W związku z tym inwestor wykonał określone w zgłoszeniu roboty budowlane. Przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. wykluczały (co do zasady) możliwość powstania płyty gnojowej i jej elementów w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Natomiast faktycznie wykonana przez inwestora obudowa płyty gnojowej na działce nr [.....] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy z działką nr [.....] , co jest tożsame z zamiarem inwestora określonym w dokonanym zgłoszeniu. Taka lokalizacja elementów płyty gnojowej, jako naruszająca warunki techniczne winna skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Z racji tego, że sprzeciw nie został wniesiony wykonanych robót budowlanych, niezgodnych z przepisami prawa, nie można uznać za samowolę budowlaną. W niniejszej sprawie wykonanie obudowania płyty gnojowej, stanowiło o wykonaniu robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. A zatem organy nadzoru budowlanego winny ustalić czy i w jaki sposób, stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska w związku z wykonanymi robotami budowlanymi można usunąć. Wykonanie obudowy płyty gnojowej bezpośrednio przy granicy działek, uniemożliwia nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych, które umożliwiłyby doprowadzenie płyty gnojowej do stanu zgodności z przepisami warunków technicznych. Zatem w zakresie w jakim wykonano roboty budowlane w oparciu o dokonane zgłoszenie należało orzec o ich rozbiórce. Niemniej organ odwoławczy stwierdził, że należy pamiętać, iż przedmiotem postępowania są jedynie roboty budowlane wykonane na skutek dokonanego zgłoszenia. Przedmiotu postępowania nie obejmuje natomiast stan techniczny utwardzenia gruntu bądź płyty betonowej (tzw. gnojowiska), na którym inwestor przed 2004 r. składował odpady z prowadzonego gospodarstwa. Stan techniczny takiej budowli może stanowić ewentualnie przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W.F. i T.F. domagając się jej uchylenia i stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili nierozpoznanie istoty sprawy, brak podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa przez wydanie decyzji w sprzeczności z przepisami i § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., brak uzasadnienia prawnego z objaśnieniem podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu autor skargi podał, że przedmiotem postępowania nie jest budowa płyta ani jej lokalizacja. Roboty budowlane jak wynika to z treści zgłoszenia, obejmowały obetonowanie gnojowiska (istniejącego) a nie wykonania płyty. Określenia "płyta gnojowa" i "elementy płyty gnojowej" nie są przedmiotowo tożsame. Sformułowań tych używa się dowolnie, bez wskazania ich ogólnych znaczeń we wzajemnej do siebie relacji. Zauważyć należy, że decyzja nie zawiera merytorycznej podstawy prawnej, obejmującej powołanie przepisów prawa materialnego. Podstawa prawna powołana w decyzji organu I instancji jest w całości chaotyczna. Skarżący podkreślili, że wykonanie samej obudowy składowiska obornika nie jest płytą gnojną. Obudowa ta została wykonana ze względu na wymóg zabezpieczenia pryzmy obornika przed wydostaniem się gnojowicy w okresie opadów. W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest reformacyjna decyzja organu odwoławczego, który po uchyleniu decyzji organu I instancji orzekł o nakazie rozbiórki obudowania płyty gnojowej przy budynku mieszkalno – inwentarsko – gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [.....] położonej w miejscowości R. , w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [.....] . Zdaniem organu sytuowanie przedmiotowego obiektu z uwagi właśnie na bezpośrednie zbliżenie do działki sąsiedniej - a wobec tego sprzeczność z przepisami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie Dz.U z1997 Nr 132 poz. 877 (dalej; rozporządzenie) obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stanowisko to jest wadliwe. Wskazać przede wszystkim należy, iż organ powołał się na sprzeczność sytuowania tego obiektu z § 6 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej: 1) 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach, 2) 15 m od magazynów środków spożywczych, a także od obiektów budowlanych służących przetwórstwu, artykułów rolno-spożywczych, 3) 4 m od granicy działki sąsiedniej, 4) 5 m od budynków magazynowych pasz i ziarna, 5) 5 m od silosów na zboże i pasze, 6) 5 m od silosów na kiszonki. Jak wynika z materiału dowodowego przedmiotem postępowania nie jest jednak zamknięty zbiornik na płynne odchody zwierzęce czy też na produkty pofermentacyjne, ale obudowa płyty do składowania obornika. Ewentualne zastosowanie miałby zatem przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, iż odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej: 1) 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach, 2) 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych, 3) 10 m od budynków magazynowych pasz i ziarna, 4) 4 m od granicy działki sąsiedniej, 5) 5 m od silosów na zboże i pasze, 6) 10 m od silosów na kiszonki. Treść tego przepisu została zresztą przez organ przytoczona z błędnym wskazaniem że to § 6 ust. 4 rozporządzenia. Organ nie zauważa jednak, iż powołany wyżej przepis dotyczy nie obudowy płyt gnojowych ale samych płyt do składowania obornika. Organ dostrzega zresztą różnicę pomiędzy obudową płyty gnojowej a samą płytą - co do której nie widzi możliwości orzekania nakazu rozbiórki na tym etapie postępowania traktując je jako dwa różne obiekty (było to przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji, który nakaz rozbiórki kierował właśnie całej płyty gnojowej) ale żadnych konsekwencji w związku z tym nie dostrzega. Obudowa płyty gnojowej została zrealizowana na podstawie skutecznego zgłoszenia. Skoro zatem jest to obiekt legalny to brak podstaw do orzekania w stosunku do niego nakazu rozbiórki. Nie jest to bowiem płyta do składowania obornika o której mowa w § 6 ust. 5 rozporządzenia, ale jak wynika akt z postępowania, powstała wiele lat później (po realizacji samej płyty gnojowej) jej betonowa obudowa mająca na celu ograniczenie negatywnego oddziaływaniu na otoczenie odchodów zwierzęcych zalegających na płycie. Skoro organ nie widzi podstaw do kierowania nakazu rozbiórki w stosunku do samej płyty gnojowej, to tym bardziej brak jakichkolwiek podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do jej legalnie zrealizowanej obudowy. Obudowa ta bowiem nie jest obiektem o której mowa w § 6 ust. 5 rozporządzeni i co do której rozporządzenie wskazuje normy odległościowe między innymi zakaz ich lokalizacji w odległości mniej niż 4 m. od granicy działki sąsiedniej. Rozpoznając sprawę w pełnym kontekście przedmiotowym i czasowym organ powinien ustalić czas powstania samej płyty gnojowej. Zgodnie bowiem z przepisem § 49 - przepisów rozporządzenia nie stosuje się do budowli rolniczych, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji lub jeśli budowę nie wymagającą pozwolenia rozpoczęto przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Jeżeli zatem obiekt ten powstał wcześniej niż wejście w życie rozporządzenia (według twierdzeń skarżącego był to początek XX wieku) to organ powinien ustalić czy na czas realizacji przedmiotowej płyty obowiązujące wówczas przepisy wymagały jakiejkolwiek formy uprzedniego pozwolenia na budowę. Tylko wtedy bowiem organy mogły by prowadzić postępowanie naprawcze a w konsekwencji legalizację lub nakaz rozbiórki obiektu, mając na względzie przepisy rozporządzenia – także w zakresie norm odległościowych sytuowania obiektu od działki sąsiedniej. Nie ma to jednak związku z obudową płyty gnojowej – która jest przedmiotem niniejszego postępowania ponieważ obudowa ta jest obiektem zrealizowanym później niż sama płyta gnojowa i obiektem od niej odrębnym. Jeżeli by nawet obudowę tą taktować jako cześć płyty gnojowej to jak mowa o tym wyżej obowiązkiem organów było ustalenia czy na czas realizacji płyty gnojowej obowiązujące wówczas przepisy nakazywały uzyskanie pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem obowiązku takiego nie było, brak podstaw do stosowania w stosunku do niej przepisów rozporządzenia – także w stosunku do jej legalnej - bo budowanej na podstawie skutecznego zgłoszenia i w późniejszym okresie obudowy. Sąd wskakuje także, iż organ co do rozstrzygnięcia nie był w żaden sposób związany poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia II SA/Kr 967/09. Sąd bowiem w tym orzeczeniu nakazał jedynie przeprowadzić organom postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 ust.1 pkt 4 w zawiązku z art. 51 ust 7 ustawy Prawie budowlane nie wskazując jakie ma zapaść końcowe rozstrzygnięcie. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.