II SA/Kr 355/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Barbara Pasternak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 oraz art. 48 ust. 3 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, póz. 2255 ze zm.), w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], ustalenia wysokości nienależnych świadczeń rodzinnych oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, Prezydent Miasta [...] zmienił swoją decyzję nr. [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że: I. 1. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego, oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na P. A. K., 2. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. S. K, 3. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na J. P. K., 4. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, oraz prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na N. S. G., II. określił wysokość świadczeń pobranych na podstawie w/w decyzji, za okres od [...] r. do [...] r. na kwotę [...] złotych -jako nienależnie pobrane, III. zobowiązał M. K. do zwrotu kwoty [...] złotych (zobowiązanie główne +odsetki na dzień [...] r. ) wraz z odsetkami w wysokości jak za zobowiązania ustawowe od kwoty [...] złotych od dnia [...] r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, co następuje: na wniosek M. K. dnia [...] r. przyznano je świadczenia rodzinne na dzieci: P. K., A. S. K., J. P. K. i N. S. G. W dniu [...] r. matka M. K. A. K. powiadomiła organ wypłacający świadczenia, że wnuczka P. K. nie podjęła nauki w roku szkolnym [...] , gdyż wyjechała do matki za granicę. Na wezwanie skierowane do M. K. celem złożenia wyjaśnień zgłosiła się w dniu [...] r. A. K., która oświadczyła, że jej córka od dnia [...] r. przebywa w [...] i nie jest w stanie obecnie określić, kiedy wróci do kraju. Przytaczając treść art. 1 i art. 30 ustawy organ uznał, że skoro wnioskodawczyni przebywa za granicą i nie sprawuje opieki na dziećmi, zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego nie przysługują jej, dlatego należało orzec jak wyżej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., działając jako pełnomocnik córki. Przyznała, że córka przebywa w [...] wraz z mężem, który tam pracuje w polskiej firmie. Córka nie pracuje, ponieważ opiekuje się córką N., na którą korzysta z urlopu wychowawczego. Jednak wnuki A. K. i J. K. uczęszczają do szkoły w [...]. Świadczenia na nich przyznane wykorzystywane są zgodnie z przeznaczeniem na potrzeby dzieci. Córka wraca do kraju w grudniu. Zasiłek na P. K. istotnie nie należy się, ponieważ nie podjęła dalszej nauki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. sygn. [...] na podstawie art. 1, art. 4 ust. 2, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Kolegium uznało za prawidłowe wszystkie ustalenia faktyczne dokonane przez ten organ, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności okoliczności dotyczące wyjazdu z kraju wnioskodawczyni, daty tego wyjazdu i przebywania poza terytorium RP przez okres [...] r. Uznało także za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania M. K. świadczeń rodzinnych z uwagi na treść przepisów art. 1, art. 3, art. 25 i art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ze względu na nieścisłości w ustaleniach dotyczących wysokości kwoty podlegającej zwrotowi ustalonej przez organ pierwszej instancji a kwotą, którą powinna była pobrać wnioskodawczyni w okresie [...] r. od Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji winien wyjaśnić szczegółowo tę kwestię, co było przyczyna uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. działając przez pełnomocnika- matkę A. K. Skarżąca nie wskazując na naruszenia konkretnych przepisów prawa wskazała na te same okoliczności, które podnosiła w odwołaniu od decyzji organu l instancji, w szczególności dotyczące niesłusznego jej daniem pozbawienia zasiłku na dzieci J. i P., którzy przebywają w Polsce, tu uczęszczają do szkół i są w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie ma znaczenia, że córka przebywa za granicą, ponieważ zasiłek przyznawany jest nie dla niej ale dla dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonego do sądu aktu, czyli jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ppsa. Skargę należało uwzględnić, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji. Wniesienie odwołania przenosi więc na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Art. 138 § 2 zd. 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jak wynika z treści powyższego przepisu, dedycja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim wskazane. Podjęcie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 kpa. Stanowisko w kwestii wykładni art. 138 § 2 kpa było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA W-wa z 2.12.1999, l SA 632/99 lex nr 48722, z 29.03.2006 r. II OSK 633/05, lex nr 198333, z 22.03. 1996 r. SA/Wr 1996/95 ONSA 1997, nr 1, póz. 35) i należy podkreślić, że jest ono jednolite, w szczególności jeżeli chodzi o niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej przy interpretacji art. 138 § 2 kpa. Przewidziana w tym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie przepis powyższy naruszył. Przede wszystkim stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy w zakresie faktu i daty przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych, a także daty wyjazdu z kraju i przebywania skarżącej za granicą jest niesporny. Ustalony został w sposób prawidłowy, bowiem wobec treści oświadczeń złożonych przez pełnomocnika skarżącej nie budzi wątpliwości. Słusznie więc organy ustaliły, że zachodzi sytuacja która wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z przepisu art. 1 ust. 3 tej ustawy, świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 2 (m. in. obywatelom polskim) , jeżeli zamieszkują i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Redakcja przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki, tj zamieszkanie na terytorium RP od co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku, oraz zamieszkanie na terytorium RP przez okres zasiłkowy muszą wystąpić łącznie, aby osobie (spełniającej pozostałe warunki ustawowe) przysługiwało świadczenie rodzinne. Niewątpliwe jest, że M. K. wyjechała z Polski w dniu [...] r. i przebywała za granicą od tego dnia, przez okres pobierania świadczeń, tj. we [...] r. Brak było zatem koniecznej przesłanki uzasadniającej przyznanie świadczeń, tj. przebywania na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym otrzymywała świadczenia rodzinne. W tej sytuacji słusznie organy uznały, że świadczenia rodzinne przyznane M. K. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nie należą się, a pobrane we [...] i w [...] r. świadczenia rodzinne były świadczeniami nienależnymi, wobec czego skarżąca zobowiązana jest do ich zwrotu. Ustaleń powyższych dokonał organ pierwszej instancji, oraz organ drugiej instancji. W oparciu o powyższe podstawy faktyczne i prawne orzeczono w decyzji organu pierwszej instancji o zmianie decyzji z dnia [...] r. Nr [...] i odmowie przyznania świadczeń rodzinnych w formie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych na dzieci. Tak podjęta decyzja obligowała organy do określenia świadczeń pobranych przez skarżącą we [...] i w [...] r. jako nienależnych, o czym słusznie orzeczono, oraz do określenia wysokości tych świadczeń i zobowiązania skarżącej do ich zwrotu, o czym organ pierwszej instancji orzekł w pkt. II i III swojej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium odwoławczego wysokość nienależnie pobranych świadczeń została ustalona w sposób nieprawidłowy, co wynika z porównania wysokości przyznanych świadczeń - z treści decyzji przyznającej świadczenia - z kwotą , do której zwrotu zobowiązano skarżącą decyzją organu l instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji w całości. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, lecz jedynie prawidłowego ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącą. Wziąwszy pod uwagę przedmiot sprawy i zakres rozstrzygnięcia, a także okoliczność, iż wszystkie okoliczności zobowiązujące organ do zmiany decyzji z dnia [...] r. zaistniały, pozostawało jedynie prawidłowe ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi, co z pewnością nie wypełniało przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Ustalenie to polegało na prawidłowym obliczeniu kwoty podlegającej zwrotowi, czyli przeprowadzeniu prostej operacji matematycznej. Nawet w przypadku konieczności przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci np. złożenia oświadczenia przez skarżącą, czy okazania dowodów pobrania świadczeń rodzinnych celem prawidłowego ustalenia ich wysokości, bądź przeprowadzenia dowodów z dokumentów organu l instancji, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić te dowody samodzielnie, względnie zlecić ich przeprowadzenie organowi i instancji, mając na względzie treść art. 136 kpa a następnie wydać decyzję merytoryczną. W takiej sytuacji tym bardziej nieprawidłowym i niezrozumiałym było uchylanie także rozstrzygnięcia organu l instancji w punkcie I.-dotyczącym zmiany decyzji z dnia [...] r., skoro Kolegium uznało rozstrzygnięcie w tym zakresie za prawidłowe i w istocie jest ono zgodne z prawem. Nie mogą natomiast zostać uwzględnione okoliczności podnoszone w skardze., bowiem nie mają one prawnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego przysługuje : 1. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, 2.opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie uczącej się. Z powyższego wynika, że świadczenia te nie przysługują dzieciom, lecz ich rodzicom lub opiekunom, chociaż faktycznie zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, co wynika z art. 4 ust. 1 ustawy. Fakt przeznaczania otrzymanych świadczeń na potrzeby dzieci jest więc oczywisty, jednak prawo do nich przysługuje wyłącznie osobom wymienimy w art. 4 ust. 2 ustawy, po spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych. Skoro zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 2 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.