II SA/Kr 355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Dnia 16 marca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję nakazującą Z. M., J. M., A. S. i M. S. rozbiórkę wewnętrznej drogi dojazdowej (dojścia i dojazdu) położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] oraz częściowo na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę - na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Organ I instancji uznał, że podjęte przez inwestorów J. M. i Z. M. roboty budowlane polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego liniowego łączącego drogę publiczną ul. [...] w Z. z działką nr ewid.[...] obr. [...]. Stwierdziwszy wykonanie tych robót bez pozwolenia na budowę, PINB wydał w dniu 3 grudnia 2015 r. postanowienie nr [...], nakazujące na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy PrBud. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz nakładające na inwestorów i właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia dla zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu, dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy PrBud w terminie do 1 lutego 2016 r. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z postanowienia PINB wydał nakaz przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę powstałej drogi dojazdowej. Objęcie nakazem rozbiórki innych osób i podmiotów niż inwestor wynikało z zapisu art. 52 ustawy Prawo Budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. wniesionego od powyższej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r., znak [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest sprawa "robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej na działce ewid. nr [...] oraz częściowo na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...]" bez wymaganego pozwolenia. W toku postępowania dowodowego organ I instancji ustalił, że inwestor utwardził działkę nr [...] obr. [...] w Z. mieszkanką żwirowo-kamienną oraz częściowo utwardzenie wykonał na działkach ewid. nr [...], [...], [...] obr. [...] w Z.. Utwardzenie terenu składa się z dwóch połączonych fragmentów o następujących wymiarach: odcinek od strony południowej o długości 40,65 m i szerokości od 3,10 do 3,95 oraz odcinek od strony wschodniej o długości 17,40 m i szerokości od 2,31 m do 2,80 m. PINB w Z. w toku prowadzonego postępowania dowodowego dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako budowę budowli stanowiącej drogę dojazdową. W ocenie organu odwoławczego, PINB w Z. dokonał wadliwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem [...]INB utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych należało zaliczyć do wykonania urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. I tak jest w niniejszym przypadku. Wykonane utwardzenie jest bowiem wykorzystywane jako dojazd i dojście do nieruchomości. Aktualnie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga dopełniania żadnych formalności. Ponieważ jednak postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 26 czerwca 2015 r. (k-71), w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie w przepisy dotychczasowe z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3: wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. W związku z powyższym należy wskazać, że przed przystąpieniem do utwardzenia gruntu na działce budowlanej nr ewid. [...] obr. [...] w Z., inwestor winien był dokonać zgłoszenia Staroście [...]. Takie zgłoszenie nie zostało dokonane (k-53). Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że możliwość wykonania utwardzenia gruntu dotyczy działek budowlanych. Tylko na nich utwardzenie można wykonać bez pozwolenia na budowę. Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że można sobie takie roboty wykonać w zupełnie dowolny sposób. Tak samo, jak w przypadku wszystkich pozostałych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, trzeba spełnić wymagania pozostałych przepisów. W związku z tym najistotniejsze będą w tym zakresie przepisy planów miejscowych, które bardzo często wprowadzają wymogi dotyczące minimalnej, koniecznej do zachowania na działce, powierzchni biologicznie czynnej. Drugą istotną sprawą jest takie ukształtowanie utwardzonego terenu, aby wody opadowe, które będą z niego spływać, nie były kierowane na działkę sąsiednią. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie PINB w Z. nie poczynił wystarczających ustaleń w tym zakresie. Należy wskazać, ze działka nr ewid. [...] obr. [...] w Z. objęta jest ustaleniami planu miejscowego. W związku z tym, co najmniej w tym zakresie koniecznym jest ustalenie, czy inwestor dochował wymogów określonych przepisami prawa. Samowolne prowadzenie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, a do takiego rodzaju robót budowlanych należy zaklasyfikować wykonanie urządzenia budowlanego, jakim jest utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, skutkuje koniecznością doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast na skutek błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonanej przez PINB w Z. zostały zastosowane nieodpowiednie przepisy art. 48 ust.1 i nn. ustawy Prawo budowlane, które dotyczą usuwania skutków samowoli budowlanych, stanowiących budowę nowego obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego. Z uwagi na powyższe Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do uchylenia skarżonej decyzji i do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ w niniejszej sprawie należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości. Według organu odwoławczego PINB w Z. powinien raz jeszcze przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy w sprawie oraz dokonać powtórnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i następnie podjąć odpowiednie czynności celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy uznał zarzuty stawiane w odwołaniu za nieuzasadnione. Niemniej z uwagi na wadliwą kwalifikację wykonanych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Opisaną wyżej decyzję J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów z art. 107 k.p.a., wskazujących uzasadnienie faktyczne i prawne jako podstawowe elementy decyzji. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do większości zarzutów odwołania, mimo że podważają one główne przesłanki orzeczenia. Zdaniem skarżącego niniejsza sprawa dotyczy kwestii, czy pas gruntu w rozumieniu przepisów stanowi drogę i czy prace wykonane przez skarżącego na tym pasie gruntu podlegają regulacji Prawa budowlanego. Skarżący załączył dokument "Plan sytuacyjny" z 3 grudnia 1960 r., z którego ma wynikać, że ów pas gruntu został wydzielony na potrzeby dostępu do drogi publicznej działki budowlanej nr [...] położonej w głębi. Kształt działki nr [...] świadczy o tym, że została ona wyodrębniona jako droga. Według skarżącego okoliczność tą potwierdza również załączony wykaz zmian. Wynika bowiem z niego, że w poprzednio obowiązującej ewidencji gruntów dz. ew. nr [...] zakwalifikowana była jako droga-pastwisko, o czym świadczy widniejące tam oznaczenie Dr/PsV. Skarżący nie ma wątpliwości, że dz. ew. [...] obr. [...] jest pasem gruntu, który stanowi drogę wewnętrzną, a co za tym należy ją traktować jako drogę ujętą w art. 3 pkt 3 i 3a ustawy-Prawo budowlane. Przeprowadzone przez skarżącego prace polegające na nawiezieniu ok. 5 cm mieszanki żwirowo-kamiennej w celu wyrównania nawierzchni, w której w skutek użytkowania powstały nierówności i koleiny, nie stanowiły według niego budowy drogi, ponieważ owa droga dojazdowa powstała w 1960 roku w wyniku podziału nieruchomości, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom budowlanym. Przeprowadzonych na spornej drodze prac nie można jego zdaniem także zakwalifikować jako robót budowlanych polegających na przebudowie lub remoncie, ponieważ w niniejszej sprawie zakres wykonanych na drodze dojazdowej prac nie spowodował zmian parametrów użytkowych i technicznych, nie doszło również do zmiany sposobu użytkowania drogi. Skarżący podkreślił, że droga dojazdowa będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest drogą gruntową. Na załączonych do sprawy zdjęciach widać, że grunt nie został podniesiony ponad poziom nieruchomości sąsiednich. Nawieziona mieszanka żwirowo-kamienna w skutek użytkowania drogi została wbita w grunt i zarośnięta. Szlak ulegał ciągłemu uszkadzaniu i wymagał naprawy. Skarżący zwrócił uwagę, że nawieziony przez niego materiał, jak wynika z protokołu kontroli, nie został połączony z podłożem w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża, tak więc wykonanych przez niego prac nie można określić jako odtworzenie stanu pierwotnego, nie był to remont w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jego zdaniem była to "bieżąca konserwacja", o jakiej mowa w art. 3 ust. 8 ustawy Prawo budowlane tj. wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. W wyniku wykonanych na spornej drodze robót nie zmieniło się jej przeznaczenie, jej układ funkcjonalny i parametry techniczne. Były to prace mające na celu utrzymanie drogi dojazdowej w dobrym stanie, a także zmierzające do jej zabezpieczenia przed zużyciem bądź zniszczeniem. Roboty te zmierzały również do utrzymania drogi w stanie zgodnym z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Skarżący podkreślił, że bieżąca konserwacja jest dokonywana również poprzez wykonywanie robót budowlanych, na które jednak nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, co wprost wynika z treści art.3 pkt.8 ustawy. Skoro zatem wykonane przez niego prace na przedmiotowej działce nie były budową drogi czy choćby jej przebudową, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, ani remontem, wymagającym dokonania zgłoszenia, to jego zdaniem nie było podstaw do ich uznania za samowolę budowlaną i co za tym idzie, do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie kwestionuje charakteru działki i jej przeznaczenia na drogę dojazdową, jedynie uznał, że wykonane roboty nie stanowią budowy drogi stanowiącej w rozumieniu art.3 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzja o charakterze kasatoryjnym. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, dlatego też należało stosować do niego przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej". W ocenie Sądu powyższe warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem decyzja organu I instancji była wadliwa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był tak znaczny, że nie mógł zostać przez organ odwoławczy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja w sposób konkretny i szczegółowy wylicza wszystkie wady wydanej przez organ I instancji decyzji i zawiera prawidłowe wskazania, co do dalszego postępowania. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2015 r. stwierdzono, że inwestor utwardził działkę nr [...] obr. [...] w Z. mieszkanką żwirowo-kamienną oraz częściowo utwardzenie wykonał na działkach ewid. nr [...] [...], [...] obr. [...] w Z.. Wykonane roboty polegały na zdjęciu wierzchniej warstwy ziemi i rozsypaniu mieszanki żwirowo - kamiennej oraz jej utwardzeniu. Utwardzony teren stanowi dojazd i dojście do działki nr [...] obr. [...] w Z.. Organ I instancji błędnie zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako budowę drogi i prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy dostrzegł tę wadliwość, dokonał prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych i wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Omawiane tryby postępowania znacznie się od siebie różnią, w każdym przypadku trzeba wziąć pod uwagę nieco inne okoliczności i inaczej przebiega procedura zmierzająca do legalizacji samowolnie wykonanych robót. Niewłaściwy tryb postępowania przeprowadzony przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie mógł zostać naprawiony przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w urządzenia budowlane w rozumieniu tej ustawy to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Utwardzony przez inwestorów fragment gruntu stanowi dojazd i dojście do działki budowlanej, na której stoi budynek mieszkalny przy ul. [...]. Organ odwoławczy prawidłowo więc uznał, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym - dojazdem do budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W obecnym stanie prawnym - po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443) wykonane roboty budowlane nie wymagałyby już zgłoszenia. W niniejszej sprawie zastosowanie jednak znajdzie ustawa Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wymienionej nowelizacji, a to na mocy jej przepisu art. 6 ust. 1, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 9), a więc w dniu 27 czerwca 2015 r. Jak wynika z zawiadomienia PINB z dnia 3 grudnia 2015 r. (k. 71 akt administracyjnych I instancji) postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 26 czerwca 2015 r., a zatem w myśl art. 6 ust. 1 wspomnianej nowelizacji Prawa budowlanego ("Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe") zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Obowiązujący wówczas art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewidywał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 5. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że inwestor nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w świetle tych okoliczności prawidłowo uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno się toczyć w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" i dotyczy "robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia" (art. 50 ust. 1 pkt 1). Jednocześnie w zaskarżonej decyzji zastrzeżono, że art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane dotyczy tylko utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tymczasem kwalifikacja prawna działek, na których zostały wykonane roboty budowlane nie została przeprowadzona w postępowaniu przed organem I instancji, co również wymaga uzupełnienia przez PINB w dalszym postępowaniu. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy podkreślić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący przede wszystkim podnosi, że wykonane przez niego prace nie stanowiły przebudowy ani remontu, lecz bieżącą konserwację drogi wewnętrznej (gruntowej) istniejącej już od lat sześćdziesiątych XX wieku. Ani organ nadzoru budowlanego I instancji, ani II instancji nie przypisali skarżącemu wykonania przebudowy czy też remontu drogi, zatem argumenty te nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W kwestii wzajemnej relacji ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo budowlane oraz szerzej na temat możliwości zakwalifikowania szlaku jezdnego jako drogi rozumianej jako budowla wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 132/15, wskazując: "Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013/1409) w art. 3 pkt 3 zalicza do budowli m.in. drogi. W ustawie tej brak jednak legalnej definicji drogi. Należy zatem przyjąć, że na potrzeby tego aktu prawnego ustawodawca posłużył się terminem "droga" w takim samym jak w innych aktach prawnych, znaczeniu. Organy słusznie przyjęły, że najbardziej miarodajnym aktem normatywnym dla ustalenia znaczenia tego terminu jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. (...) zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) należy zatem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04). Nie ulega więc wątpliwości, że w rozumieniu Prawa budowlanego drogę może stanowić budowla, która nie jest drogą publiczną. Istotne jest więc nie to, czy wskazany przez skarżącą szlak został ewidencyjnie wyodrębniony, lecz to czy jego cechy odpowiadają cechom budowli zdefiniowanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W kontekście tej definicji stwierdzić trzeba, że rzeczywiście rozjeżdżonych kolein, nawet częściowo utwardzonych sypkim materiałem budowlanym, nie można byłoby uznać za budowlę będącą drogą". Podzielając powyższe uwagi trzeba wyjaśnić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje to, czy omawiany teren stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Natomiast nie można zgodzić się, że roboty te stanowiły wyłącznie tzw. bieżącą konserwację istniejącego już wcześniej obiektu budowlanego (wspomnianą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych kopii dokumentów z Sądu Rejonowego w Z. (k. 16 - 31) w dniu 15 grudnia 2014 r. Sąd Rejonowy w Z. wydał dwa orzeczenia: < wyrok sygn. I C [...], w którym upoważnił J. M. do usunięcia na obszarze służebności ustanowionej na działce nr [...] obr. [...] w Z. postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. I Ns [...] wymienionych w tym postanowieniu elementów, a także do utwardzenia tego obszaru kruszywem, < postanowienie sygn. I Ns [...], w którym upoważnił J. M. i Z. M. do usunięcia z działki nr [...] obr. [...] w Z. wszelkich drzew i krzewów w części nadziemnej i podziemnej, wyrównania powierzchni tej działki oraz utwardzenia jej kruszywem na całej powierzchni. Jak wynika z uzasadnień obu tych orzeczeń, konieczność ich wydania wynikała z faktu, że J. M. i Z. M. nie mogli: < w pierwszym przypadku - korzystać jako współwłaściciele z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem tj. jako drogi stanowiącej jedyny dojazd do ich budynku przy ul. [...] w Z. < w drugim przypadku - wykonywać aktów służebności przechodu, przejazdu i przegonu. Skoro więc przed wydaniem wymienionych orzeczeń korzystanie z przejazdu było w zasadzie niemożliwe, to trudno zakwalifikować roboty zmierzające do zmiany tego stanu rzeczy jedynie za bieżącą konserwację istniejącej drogi gruntowej. Z tych względów należało uznać zarzuty skarżącego za nieuzasadnione, a skargę oddalić przyjmując, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa - o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).