II SA/Kr 358/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 marca 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] 2004r sprawy ze skargi J. F. i W. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2000r, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję . II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 10 złotych (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . II S.A./Kr 358/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [....] 1999 r. [...] Starosta W. , na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 5 maja 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla W.F. i J.F. na rozbudowę piekarni położonej w W. na działkach nr ,nr ........przy ul. ..... W uzasadnieniu decyzji podał: Decyzją Starosty z dnia 5 maja 1999 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na rozbudowę [...]. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna z dniem 21 maja 1999 r. W dniu [...] czerwca 1999 r. P.L. wystąpił o uchylenie decyzji podając, że wyrażając zgodę na adaptację [...] nie był świadomy, że w wyniku prac budowlanych zostanie pozbawiony widoku z 3 okien i pozbawiony światła dziennego. Postanowieniem z dnia 15 lipca 1999 r. Starosta wznowił postępowanie o pozwolenie na budowę w oparciu o art. 145 § 1 kpa. Przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, przesłuchano strony, odebrano wyjaśnienia od autora projektu, dopuszczono dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa. Ustalono, że przed wystąpieniem o zatwierdzenie projektu J.F. uzyskał pisemne zgody sąsiadów i współwłaścicieli działki nr [...] na rozbudowę [...] w granicach nieruchomości. W aktach znajduje się zgoda P.L. z [...] lutego 1999 r. na rozbudowę [...] w granicy działki nr [...] oraz akt notarialny z [...] 1999 r., w którym A.K. i D.K. jako współwłaściciele działki nr [...] wyrażają zgodę na wybudowanie pomieszczenia magazynowego i hali produkcyjnej w taki sposób, że zabudowana będzie cała dotychczas niezabudowana część podwórza. Ponadto w dniu [...] kwietnia 1999 r. A.K. ponownie wyraził zgodę na rozbudowę [...]. Zdaniem organu fakt uzyskania zgód stanowi podstawę do uznania, że zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z warunkami zabudowy działki nr [...] i dokumentacją projektową. Zarzut P.L. dotyczy naruszenia § 12 i §13 warunków technicznych dotyczących wzajemnego usytuowania budynków w stosunku do granic oraz odległości celem zachowania prawidłowego naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z oświadczenia P.L. złożonego na rozprawie w dniu [...] sierpnia 1999 r. wynika, że pomieszczenia, których okna skierowane są na działkę nr [...] nie są przeznaczone na pobyt ludzi, bo są to okna z łazienki i klatki schodowej. W odniesieniu do okien z sali kawiarnianej, na podstawie § 58 rozporządzenia MGPiB dopuszcza się oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi światłem sztucznym. Naruszenie postanowień § 13 wydaje się również bezzasadne , gdyż odległość rozbudowywanej [...] od budynku P.L. nie jest niniejsza od wysokości budynku przesłaniającego. Wysokość pomieszczeń piekarni warunkowana jest przepisami budowlanymi i sanitarnymi. W tym stanie sprawy uznano, że stanowiące podstawę wznowienia postępowania - niewykazanie w projekcie budowlanym okien w ścianie granicznej - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji z dnia 5 maja 1999 r. Odwołania od tej decyzji złożyli P.L. , J.S. oraz D.K. i A.K. P.L. , zamieszkały przy ul. [...] , stwierdził, że nie zaprzecza, iż udzielił Państwu F. zgody na budowę magazynu. Zgoda ta jednak nie obejmowała działań inwestora sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i nie mogło być mowy o zasłonięciu widoku z 3 okien i tarasu przez magazyn mąki. Podniósł, że nie miał możliwości zapoznania się z projektem, bo kiedy udzielał inwestorowi zgody, ten jeszcze projektem nie dysponował. Działał w zaufaniu do inwestora, a tymczasem okazało się, że projekt techniczny nie uwzględnia otworów okiennych i drzwiowych na piętrze jego budynku. Na rysunku A-102 - rzut więźby - narysowana jest pełna ściana, która w związku z tym została potraktowana jako ściana ogniowa pomiędzy budynkami. Nastąpiło więc ewidentne zafałszowanie. Ponadto za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której Kierownik Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego sporządzał na swoim terenie projekty budowlane. Tłumaczenie projektanta, że nie zauważył okien, bo na tarasie były drewniane belki, jest nie do przyjęcia. Dodał też odwołujący się, że inwestor zlikwidował odpływy z jego tarasu. J.S. podał, że jest w 1/3 współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] , jest więc stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego , o którym jednak we właściwym czasie nie był informowany. Nie składał też oświadczenia o wyrażeniu zgody na budowę w granicy. Ponadto sformułował zarzuty takie jak P.L. D.K. i A.K. podnieśli, że cała dokumentacja wydana przez Urząd Wojewódzki w Krakowie jednoznacznie wskazuje na naruszenie przepisów prawa budowlanego . Zatwierdzony projekt był wadliwie opracowany, nie odpowiadał dyspozycji art. 34 Prawa budowlanego , ani przepisom wykonawczym. Do dnia dzisiejszego inwestor nie ma zgody D.K. na rozbudowę piekarni, bo zgodą taką nie był akt notarialny. Nie ma też zgody J.S. i A.B. Warunkiem sporządzenia aktu notarialnego, a potem udzielonej przez A.K. zgody było , aby nowo powstający budynek nie był wyższy od istniejącego budynku piekarni. Warunek ten nie został zachowany. Decyzją z dnia 11 stycznia 2000 r. znak [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 kpa , oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 5 maja 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę [...] na działkach nr nr [...] przy ul. [...] w W. i odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podał co następuje: Przepis art. 151 § 1 kpa przewiduje tylko 2 możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania . W razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i równocześnie wydaje się nową, rozstrzygającą o istocie sprawy . W sprawie istniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, albowiem - jak się okazało - projekt był wadliwie opracowany, bo nie uwzględniał otworów okiennych i drzwiowych na piętrze budynku P.L. od strony parceli inwestora . W zaskarżonej decyzji organ I instancji w żaden sposób nie udowodnił , że przyczyny wznowienia nie istnieją. Przeciwnie - organ potwierdził, że w pomieszczeniach nieruchomości przy ul. [...] okna skierowane są na działkę nr [...]. W badanej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 146 § 2 kpa. Wydając bowiem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy stosuje się przepisy prawa materialnego, które obowiązują aktualnie w dacie orzekania. Znajdujący się w aktach projekt nie odpowiada dyspozycji art. 34 Prawa budowlanego ani rozporządzeniu MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - nie daje więc podstawy do jego ponownego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Błędność zaskarżonej decyzji polega na tym, że dostrzegając istnienie przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa, a więc i przesłanek do uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji I instancji badał czy przesłanki te nie miały wpływu na wydanie decyzji dotychczasowej , gdy tymczasem w obowiązku organu było ustalenie , czy można na nowo wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konkluzji należy ocenić, że w badanej sprawie wystąpiła jedna przesłanka pozytywna z art. 145 § 1 przy braku równoczesnych przesłanek negatywnych wyznaczonych w art. 146 § 1 i § 2 kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.F. i W.F. , powtarzając motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzili, że nie było podstaw do wznowienia postępowania. Podnieśli, że wszystkie zainteresowane strony przed przystąpieniem do formalnej procedury uzyskania pozwolenia na budowę zostały zapoznane z zakresem projektowanych robót i wyrazili na nie zgodę. Zgoda ta zaś sanuje odstępstwo w zakresie wówczas obowiązujących przepisów - od wymagań formalnych określonych szczegółowymi przepisami prawa budowlanego. W chwili wydawania pierwotnej decyzji przepisy prawa budowlanego zezwalały na usytuowanie obiektu budowlanego za zgodą właścicieli działek sąsiednich w sposób w jaki zostało to zaprojektowane. Brak naniesienia okien w projekcie nie może stanowić wystarczającej podstawy do wznowienia postępowania. Ponadto skarżący podnieśli, że z rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. wynika, iż dozwolonym jest doświetlenie pomieszczeń światłem sztucznym, zwłaszcza jeśli pomieszczenia te nie są przeznaczone na stały pobyt ludzi. Z materiału dowodowego wynika zaś, że pomieszczenia te wykorzystywane są na działalność gospodarczą tj. bar i są to okna klatki schodowej i łazienki. Odległość zaś rozbudowanej piekarni od budynku P.L. nie jest mniejsza od wysokości budynku przesłaniającego licząc od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien w budynku przy ul. [...]. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując motywy swego rozstrzygnięcia. Dodała, że zgoda sąsiadów nie sanuje odstępstwa projektu od obowiązujących przepisów prawa. Zatwierdzony projekt był wadliwy, bo nie uwzględniał otworów okiennych i drzwiowych usytuowanych na piętrze budynku P.L. od strony parceli skarżących. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych zapisanej w art. 16 kpa. Dlatego niezwykle istotna jest w takim postępowaniu precyzja organów zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak i interpretacji prawa. Takiej precyzji w uzasadnieniach zaskarżonej jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, nie ma. Pierwszy etap postępowania wznowieniowego polega na badaniu, czy wniosek o wznowienie złożony został w terminie, czy pochodzi od strony postępowania i czy podane w nim okoliczności można przyporządkować jednej z podstaw wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Ten etap może zakończyć się albo decyzją o odmowie wznowienia, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W sprawie niniejszej takie postanowienie zapadło. Jako jego prawną podstawę organ wskazał przepis art. 145 § 1 kpa bez dalszego uszczegółowienia. W uzasadnieniu zaś przytoczył treść pisma P.L. z dnia [...] czerwca 1999 r. i stwierdził , że "w celu rozpoznania zarzutów podniesionych" w tym piśmie należy postępowanie wznowić. Nie wskazał organ, której z podstaw wznowienia podane okoliczności dotyczą. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa po wznowieniu postępowania organ przeprowadza postępowanie merytoryczne w dwóch aspektach : rzeczywistego istnienia podstawy wznowieniowej i co do istoty sprawy. Negatywne ustalenie w zakresie pierwszym prowadzi wprost do wydania decyzji o treści określonej przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa tj. do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji - bez dalszego badania istoty sprawy. W takiej sytuacji, choćby nawet w ocenie organu decyzja ostateczna była wadliwa z przyczyn innych niż wymienione w art. 145 § 1 kpa , nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym jest możliwe tylko wtedy, kiedy istnieje rzeczywiście jedna z podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Jeśli podstawa wznowienia istnieje , możliwe są dwa rozwiązania : albo ostateczna decyzja podlega uchyleniu i jest zastąpiona inną /art. 151 § 1 pkt 2/, albo stwierdza się, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa / art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 kpa/. W sprawie niniejszej organ I instancji nie tylko w postanowieniu, ale także i w decyzji z dnia 19 listopada 1999 r. nie zidentyfikował z przepisem przyjętej podstawy wznowienia. W ostatnim fragmencie uzasadnienia stwierdził tylko , że będące podstawą wznowienia "niewykazanie w projekcie budowlanym okien w ścianie granicznej sąsiedniego budynku" nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z takiego sformułowania zdaje się wynikać, że - w ocenie organu -ujawniona nowa okoliczność nie była istotna dla rozstrzygnięcia. Taka ocena jest równoznaczna z uznaniem, że podstawa wznowienia wymieniona w przepisie art. 145 § l pkt 5 kpa nie zachodzi. Ta podstawa bowiem istnieje tylko wtedy, kiedy nowemu faktowi czy dowodowi przypisuje się cechę istotności. Gdyby zatem został potwierdzony pogląd organu I instancji co do braku istotności nowo ujawnionych faktów, to za trafną należałoby uznać decyzję wydaną w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy do przeprowadzonej przez organ I instancji merytorycznej analizy wpływu nowo ujawnionej okoliczności na treść decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę w ogóle się nie odniósł. Ujawnionemu faktowi nadał zupełnie inne znaczenie i sprawę rozpoznał w zupełnie innym, oderwanym od istoty wznowienia, aspekcie. Stwierdził , że istnieje podstawa wznowienia, bowiem ujawnione okoliczności są istotne. Ocenił, że od nich zależy treść rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o pozwolenie na rozbudowę , ale nie z takich powodów, jakie były przedmiotem rozważań organu I instancji. Bez żadnego wyjaśnienia, czy podziela czy też nie tok rozumowania organu I instancji przyjął, że podstawą wznowienia jest nie tyle ujawnienie faktu istnienia okien w ścianie granicznej, co nieujawnienie tego faktu w przedłożonym projekcie budowlanym. W istocie więc swą decyzję wydał z powodu wadliwości projektu, a więc tak, jakby działał w zwyczajnym trybie odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym, warunkowanym przepisami szczególnymi. Nie podjął zresztą nawet próby wskazania konkretnej normy prawa, z której wadliwość ta miałaby wynikać . Skoro zaś uchylił ostateczną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, to uznał, że omawiana wada projektu uniemożliwiała jego akceptację. Tej jednak konkluzji organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił. Umknęło mu przy tym zupełnie, że w postępowaniu rozpoznawczym w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustawa przewiduje tryb usuwania nieprawidłowości projektu, a rygor odmowy zatwierdzenia projektu uzależnia od wyniku zastosowania tego trybu /art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego/. Ze znajdującej się w aktach opinii budowlanej "w zakresie stwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi...wybudowanego budynku [...]" zdaje się wynikać, że przedmiotowa rozbudowa była już w dacie wydania zaskarżonej decyzji wykonana. Co do tej okoliczności organ odwoławczy, z naruszeniem art. 77 i art. 107 § 3 kpa, nie poczynił żadnych ustaleń ani ocen, a przecież wydanie merytorycznej decyzji rozstrzygającej co do wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę w momencie, kiedy obiekt już istnieje, jest bezprzedmiotowe. Z uwagi na wskazane uchybienia przepisom postępowania zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.