II SA/Kr 36/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.W. i K.W. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 października 2010 r., nr [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. II SA/Kr 36/11 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 13 lipca 2010 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , na podstawie art. 119, 121 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na właścicieli budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [....] w M. J.W. i K.W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł. – z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 13 października 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 10 sierpnia 2000 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J.W. i K.W. zaniechanie użytkowania opisanego budynku gospodarczego. Kara za niewykonanie obowiązku wynikającego z prawa budowlanego jest jednorazowa, co uzasadniania określenie jej w maksymalnej wysokości. W zażaleniu na to postanowienie J.W. i K.W. zarzucili naruszenie przepisu art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewskazanie okoliczności uzasadniających nałożenie grzywny, rażącą niewspółmierność wysokości grzywny w stosunku do przewinienia, uchybienie w zakresie ustaleń faktycznych polegające na przyjęciu bez należytego wyjaśnienia, że skarżący nie zastosowali się do decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania budynku, wreszcie naruszenie art. 124 § 1 kpa przez skierowanie postanowienia do podmiotu niemogącego być stroną postępowania tj. do W.W. W uzasadnieniu zażalenia J.W. i K.W. podnieśli, że organ nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie grzywny, nie wykazał celowości i słuszności zastosowania tego środka. Wysokość grzywny winna być dostosowana do stopnia naruszenia, a ten nie uzasadnia określenia jej w maksymalnej wysokości. Nie jest argumentem to, że grzywna ta ma charakter jednorazowy. Żalący się wyjaśnili, że należący do nich budynek na działce nr [....] w M. jest w rzeczywistości użytkowany przez K.W. , D.W. oraz G.W. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą PPHU [....] , tylko więc wobec nich zasadne byłoby kierowanie nakazu zaniechania użytkowania budynku. Postanowieniem z dnia 29 października 2010 r. znak. [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał co następuje: Tytuł wykonawczy, po uprzednim upomnieniu, został wystawiony w dniu [....] października 2009 r. J.W. i K.W. wnieśli zarzut, który postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2009 r. został odrzucony. Postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia J.W. i K.W. , uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie zgłoszonego zarzutu. Grzywna została nałożona zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawy) w celu wymuszenia obowiązku polegającego na zaniechaniu. W okolicznościach sprawy uzasadnione było nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Organ bowiem egzekwujący obowiązek z zakresu prawa budowlanego nie ma możliwości zastosowania środka przymuszającego po raz wtóry. Ponadto wysokość grzywny winna być ustalona w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego. W sytuacji, kiedy w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza, orzeczenie grzywny w niższej wysokości nie byłoby skuteczne. Grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, dlatego stopień przewinienia zobowiązanego nie ma wpływu na jej wysokość. W podaniu z dnia [....] 2009 r. skarżący stwierdzili, że "użytkowanie obiektu odbywa się w zgodzie z prawem", a w zażaleniu potwierdzili, że w budynku prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie ma więc wątpliwości, że nakaz zaniechania użytkowania nie został wykonany. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne jedynie wówczas, gdy obowiązek został wykonany w całości (art. 7 § 3 ustawy). Skarżonym postanowieniem nałożono grzywnę na J.W. i K.W. , a więc osoby, które wymieniono w tytule wykonawczym jako zobowiązane. Zarzut dotyczący niedopuszczalności nałożenia grzywny na W.W. , która nie użytkuje w żaden sposób budynku, jest w istocie zarzutem błędu co do osoby zobowiązanego, o jakim mowa w art. 33 pkt 4 ustawy . Zarzuty zaś w postępowaniu egzekucyjnym rozpoznawane są w odrębnym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.W. i K.W. powtórzyli zarzuty zażalenia. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawy) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do przepisu art. 121 § 1 i 2 w przypadku egzekucji dotyczącej obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, co stanowi wyjątek od zasady jej wielokrotności. W przepisie art. 121 § 2 określono jedynie górny limit grzywny (do 10.000 zł.), nie uregulowano jednak żadnych przesłanek, które miałyby kształtować, czy choćby wpływać na jej wysokość. Oznacza to, że wyznaczenie wysokości grzywny powierzono organom egzekucyjnym. Działając w ramach takiego uznania, limitowanego jedynie kwotą maksymalną, organy mogą uwzględniać wszelkie okoliczności ze sprawą związane, byleby ich dobór nie miał charakteru zupełnie dowolnego. W rozpatrywanej sprawie organy posłużyły się argumentem, że wymierzana grzywna ma charakter jednorazowy. Wbrew zarzutowi skargi argument ten nie jest pozbawiony racjonalności, co zresztą szerzej uzasadnił organ II instancji. Jeśli zważyć, że organ egzekucyjny musi mieć na uwadze przede wszystkim efektywność egzekucji, a egzekwowany, niezastępowalny obowiązek nie został wykonany dobrowolnie mimo upływu znacznego czasu (decyzja pochodzi z 2000 r.), to oceny co do konieczności wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości nie sposób uznać za dowolną. Uwzględniając także i to, że obowiązek polega na zaniechaniu użytkowania obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, organ miał zatem prawo uznać, że grzywna odniesie skutek wtedy, kiedy będzie dostatecznie dolegliwa. Wywody skarżących, jakoby wysokość grzywny miała nawiązywać do "stopnia naruszenia przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku" ("współmierna do stopnia przewinienia") nie są do końca czytelne. Rację trzeba przyznać organowi co do tego, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą zależną od winy, proste więc odnoszenie jej wysokości od umyślności czy nieumyślności, niedbalstwa czy lekkomyślności nie jest adekwatną do postępowania egzekucyjnego operacją. Co zresztą znamienne sami skarżący, podnosząc ten zarzut już w zażaleniu, nie wskazali, czy i dlaczego uważają, że wymierzona grzywna nie odpowiada "stopniowi naruszenia przez nich obowiązku". Trudno zresztą wyobrazić sobie kryterium pozwalające na określenie takiego "stopnia", skoro egzekwowany obowiązek (zaniechanie użytkowania budynku) jest działaniem, którego stopniować się nie da. Nie jest trafny zarzut skargi odnoszący się do braku ustaleń. Podnosząc, że organ bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przyjął, że skarżący nie dostosowali się do obowiązku zaniechania użytkowania budynku, skarżący nie twierdzili nawet, że obowiązek ten rzeczywiście wykonany został, a wręcz przeciwnie: oświadczyli, że budynek będący ich własnością jest nadal użytkowany. Słusznie zaś organy przyjęły, że nie ma znaczenia w sprawie to, czy w budynku działalność gospodarczą prowadzą faktycznie K.W. i W.W. , czy też K.W. , D.W. i G.W. Obowiązek zaniechania użytkowania objęty tytułem wykonawczym obciąża skarżących jako właścicieli budynku i w stosunku do nich podejmowane są środki egzekucyjne. W stanie rozpoznawanej sprawy nie było więc żadnych podstaw do odstąpienia od stosowania środka egzekucyjnego w związku z wykonaniem obowiązku (art. 7 § 3 ustawy). Na marginesie jedynie stwierdzić można, że istotą postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie wykonania obowiązku, a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ egzekucyjny ustala tylko te fakty, które dla egzekucji mają istotne znaczenie. Ewentualne wykonanie obowiązku przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany może uczynić przedmiotem stosownego zarzutu, który winien być zbadany w trybie art. 34 ustawy. Wykazanie wykonania obowiązku to zatem zasadniczo kwestia aktywności zobowiązanego, a nie aktywności organu egzekucyjnego. Nie jest trafny zarzut skargi odnoszący się do osoby W.W. . Twierdzenie, że skierowanie do niej skarżonego postanowienia narusza przepis art. 124 § 1 kpa, nie jest uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że W.W. jest osobą zobowiązaną, na nią (i na K.W. ) nałożono obowiązek zaniechania użytkowania budynku i do niej skierowano tytuł wykonawczy. Nie ma więc podstaw twierdzenie, że to nie ona winna być adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.