II SA/Kr 364/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz (del. spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącego A.K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. jest decyzja .... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] wydana na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r Nr 207 póz. 2016 ze zm.) - zwana dalej "Prawem budowlanym" oraz art. 138 § 1 pkt 2, K.p.a., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia [....] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia ... kwietnia 2004r. w sprawie realizacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[.....]" w T. budynku mieszkalnego na działce nr....... przy ulicy ..... w T. , i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 105 K.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia .... kwietnia 2004r. A.K. , prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "Zakład Remontowo-Budowlany ........" złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. doniesienie o wstrzymaniu robót budowlanych na budowie budynku mieszkalnego na działce ...... w T. , którego inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa "{....]" w T. , z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną. Po przeprowadzeniu postępowania organ pierwszej instancji wydał ... maja 2005r. decyzję na podstawie art. 105 K.p.a., którą umorzył postępowanie wszczęte " w sprawie realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ..... przy ulicy ...... w T". W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta T. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" w T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego, przy ........... W toku realizacji budowy stwierdzono różnicę w posadowieniu wznoszonego budynku w stosunku do sąsiedniej kamienicy wynoszącą 1,6m. Celem zmiany rozwiązań projektowych fundamentów kierownik budowy A.K. w dniu .......2004r., wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Inwestor przedłożył Sygn. akt II SA/Kr 364/06 dokumentację zamienną ław fundamentowych celem określenia, czy jest to istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę wymagające zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji pismem z dnia .... kwietnia 2004r. poinformował, że zmiana konstrukcji ław fundamentowych przedłożona organowi nie wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając to na uwadze oraz zapewniony przez inwestora nadzór autorski i nadzór geologa nad wykonywaniem robót fundamentowych, organ stwierdził brak podstaw do "dalszej ingerencji w przebieg tej inwestycji". Jednocześnie inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " w T. zawiadomiła organ nadzoru pismem z dnia .... maja 2004r, o zmianie kierownika budowy. Zdaniem organu A.K. utracił status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wcześniej taki status był konsekwencją pełnienia funkcji kierownika budowy, jako uczestnika procesu inwestycyjnego. W tej sytuacji organ uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia .... kwietnia 2004r. stało się bezprzedmiotowe. Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżył A.K. , zarzucając brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie prowadzący, do błędnych wniosków, iż dokumentacja zamienna ław fundamentowych nie wskazuje na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy w powołanej wyżej decyzji z dnia [....] . nie podzielił argumentów odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji "nie doprecyzował przedmiotu niniejszego postępowania". W oparciu o wyrzeczenie i uzasadnienie skarżonej decyzji można jedynie stwierdzić, że dotyczy ono robót budowlanych prowadzonych w związku z budową budynku mieszkalnego, wielorodzinnego. Nie wiadomo natomiast w jakim trybie postępowanie to zostało przeprowadzone. Organ pierwszej instancji nie wskazał też, w jakiej sprawie postępowanie zostało umorzone. W związku z tym organ odwoławczy podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania dotyczy zawsze konkretnej, indywidualnej sprawy, w której ono się toczy. Nie można zatem umorzyć postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 K.p.a. in abstracto, nie określając przedmiotu sprawy. Z tych względów w ocenie organu odwoławczego zaistniała potrzeba zreformowania skarżonej decyzji. W skardze sądowoadministracyjnej A.K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucając "brak uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich zgromadzonych dowodów". W szczególności Sygn. akt II SA/Kr 364/06 pominięto, czy nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, grożące katastrofą budowlaną, oraz czy realizacja inwestycji po 9 lipca 2004r była samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153 póz. 1269 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów jedynie pod względem zgodności z prawem. Należy dodać także , że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do sfery ocennej organu administracji. Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. art. 63,65 i 128 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie albo mało precyzyjnie, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego ustalenia treści żądania, (por. też wyrok NSA z 16 czerwca 1990r., l SA 367/90 opubl. ONSA 1990 Nr 2-3 póz. 47). Arbitralne ustalanie treści żądania jest niedopuszczalne choćby dlatego, że może doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W każdym wypadku istnienia wątpliwości, uwzględniając zasady z art. 7 K.p.a. (prawdy obiektywnej) art. 8 K.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 9 K.p.a. (udzielenia informacji) oraz art. 10 K.p.a. (czynnego udziału Sygn. akt II SA/Kr 364/06 strony w postępowaniu) organ powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Zwłaszcza w sytuacji, gdy - jak w tej sprawie - organ nadzoru budowlanego nie zdecydował się wszcząć postępowania z urzędu, prowadząc czynności tylko na podstawie wniosku A.K. . Stwierdzenie to, odnoszące się do wniosku strony w rozumieniu art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. jest o tyle uprawnione, że organ l instancji traktował pismo z .... kwietnia 2004r ( data wpływu 16 kwietnia 2004, jak karta 1 akt administracyjnych), jako wniosek czemu dał wyraz w części wstępnej decyzji. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że A.K. uzupełnił swój wniosek w piśmie z .... kwietnia 2004r., a następnie korespondującymi z nim pismami z .... listopada 2004r. i .... stycznia 2005r. Ich lektura wykazuje, że organ l instancji mógł mieć wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru strony, czego dobitnym wyrazem jest sformułowanie sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. ...... Dlatego, zdaniem Sądu, organ l instancji nie ustalił w decyzji przedmiotu postępowania. Prawo budowlane jest aktem prawnym kompletnym w tym sensie, że samodzielnie reguluje wszelkie tryby postępowania w toku procesu inwestycyjnego. Słusznie organ odwoławczy zarzucił, że art. 105 K.p.a. nie może być podstawą umorzenia postępowania abstrakcyjnego. Wskazanie w decyzji z[....] ., że "umarza się postępowanie w sprawie realizacji budynku mieszkalnego" nie jest określeniem przedmiotu postępowania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. winien był uchylić zaskarżony akt a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Tym bardziej, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. była wewnętrznie sprzeczna. Z jednej bowiem strony rozpatrywała merytorycznie wniosek A.K. z ..... kwietnia 2004r w aspekcie odstępstwa od projektu budowlanego, a z drugiej odmawiała mu statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. ( uzasadnienie decyzji in fine). W takiej sytuacji stosowanie przez organ odwoławczy procedury z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.s., naruszało ten przepis i zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy przyjął, że przedmiotem postępowania organu l instancji było prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sygn. akt II SA/Kr 364/06 Takie zachowanie organu było arbitralne i dowolne o tyle, że nie wynikało z decyzji l instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. nie wydał w trybie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w zakresie prowadzenia robót budowlanych. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł rozstrzygać w oparciu o przepisy prawa materialnego przez siebie wybrane, które nie wynikają z decyzji pierwszoinstancyjnej, ani z okoliczności faktycznych w niej wskazanych. Dlatego merytoryczna ocena rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest niemożliwa, gdyż obarczona jest wadą naruszenia art. 15 K.p.a. Istotą zasady dwuinstancyjności jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dla uznania, że tę zasadę zrealizowało postępowanie administracyjne nie wystarczy, że zapadły w sprawie dwie decyzje, dwóch organów różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotu i przedmiotu. Wreszcie należy wskazać że, konsekwencją braku wyraźnego określenia przez organ l instancji przedmiotu postępowania administracyjnego jest niemożność stwierdzenia czy w sprawie brały udział wszystkie osoby zainteresowane. Status strony ma bezpośredni związek z przedmiotem toczącego się postępowania. Brak właściwych czynności zmierzających do ustalenia przedmiotu sprawy administracyjnej skutkuje w tych warunkach naruszeniem przepisów określających strony postępowania. Będą nimi - w zależności od przedmiotu sprawy - art. 28 K.p.a. lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym kontekście organ l instancji nie wyjaśnił dlaczego nie traktował jako stron współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości, w szczególności K.K. i J.M. , których wystąpienie z .... sierpnia 2004r Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przekazał organowi do merytorycznego załatwienia. Także i w tym wypadku rozstrzygające dla statusu tych osób byłoby ustalenie przedmiotu sprawy. Organ odwoławczy przeszedł do porządku dziennego także nad tymi uchybieniami organu l instancji, co dyskwalifikuje także zaskarżoną decyzję. Stwierdzając powyższe uchybienie zasadom postępowania administracyjnego i przepisom proceduralnym, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., a o kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.