II SA/Kr 366/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją nr ...........z dnia .............2006 r., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , na podstawie art. 3 pkt 17a, art. 4 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N., odmówił M.B. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko: M.M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zasiłek rodzinny przysługuje jednemu z rodziców, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Na podstawie zaświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu oraz kwoty zasądzonych alimentów za rok 2005 organ ustalił, iż miesięczny dochód rodziny w roku 2005 wyniósł 859,42 zł (w przeliczeniu na 2 osoby w rodzinie wyniósł 429,71 zł). Do wniosku nie zostało jednak dołączone zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych męża wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni dołączyła natomiast kserokopię pozwu o rozwód złożonego w Sądzie Okręgowym w K. w dniu ........2005 r. Nie ma to jednak wpływu na przyznanie zasiłku rodzinnego z dodatkami, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 17a, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sadu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z dokumentacji nie wynika, aby małżeństwo wnioskodawczyni z M.B. zostało rozwiązane prawomocnym wyrokiem sądu przez rozwód lub separację. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M.B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są dla niej krzywdzące, ponieważ nie regulują sytuacji, w której się znalazła, a mianowicie kwestii przedstawienia zaświadczeń o dochodach osób przebywających za granicą. Wskazała, że już ........1997 r. w Sądzie Rejonowym w B. został złożony pozew o rozwód, następnie "z uwagi na brak jakiegokolwiek powiadomienia, wniosek taki został złożony w Sądzie Okręgowym w K. do sygn. .........Odwołująca podniosła, że "otrzymanie zaświadczenia jest niemożliwe, gdyż M.B. nie pracuje i nie osiąga dochodów". Decyzją z dnia ..........2006 r., ..........Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 2, art. 3 pkt 1 lit. a i c, pkt 2, pkt 17a, art. 4, art. 5, art. 6, art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, podzielając ustalenia i argumentację prawną przyjętą przez organ I instancji podał nadto, że sam fakt złożenia przez odwołującą pozwu o rozwód nie stanowi dostatecznej podstawy dla przyznania wnioskowanych świadczeń. Dopóki nie przedstawi ona prawomocnego wyroku Sądu orzekającego rozwód albo separację małżeństwa zawartego z M.B. to M.B. będzie uważany za członka rodziny. Generowane przez niego dochody będą stanowić składnik dochodu łącznego rodziny, zaś M.B. nie będzie uważana za samotnie wychowującą dziecko. Sam wniosek został nieprawidłowo wypełniony - w składzie rodziny należało wskazać męża odwołującej. W części VI wniosku przeznaczonym na wykazanie dochodów członków rodziny za rok 2005 należało określić wysokość dochodów osiągniętych przez M.B., a odwołująca wskazała dochody własne oraz z tytułu otrzymanych w 2005 r. alimentów. Art. 23 ust. 4 pkt 1 w/w ustawy wśród dokumentów wymaganych przy złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń nakazuje dołączyć zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o dochodzie każdego członka rodziny. Potwierdzeniem tego obowiązku jest § 2 ust. 2 pkt 6 lit a w/w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej stanowiący, że do wniosku o zasiłek rodzinny należy dołączyć zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że argumenty o krzywdzących rozwiązaniach legislacyjnych są pozbawione znaczenia prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie od powyższej decyzji złożyła M.B. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że ojciec jej dziecka uchyla się od płacenia alimentów. Natomiast jej mąż M.B. nie jest ojcem dziecka i nie ma obowiązku ponoszenia nakładów na rodzinę. Związek skarżącej z M.B. nie istnieje faktycznie od 1997 r. Poza tym nie osiąga on żadnych dochodów i nie można uzyskać oraz przedstawić stosownego zaświadczenia, czego nie uwzględnił i nie rozpatrzył organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /dalej – ustawy/ dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest w stosunku do zasiłku rodzinnego świadczeniem wtórnym: nie przysługuje nigdy, jeśli nie przysługuje zasiłek rodzinny, a może przysługiwać tylko wtedy, kiedy przysługuje zasiłek rodzinny. Skoro wniosek M.B. dotyczył zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, to w pierwszej kolejności należało zbadać i wyjaśnić sprawę w zakresie wszystkich przesłanek koniecznych do przyznania samego zasiłku. Stwierdzenie, że przesłanki te nie są spełnione byłoby wystarczające dla wydania decyzji odmownej, obejmującej także dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy warunkiem podstawowym dla przyznania zasiłku rodzinnego jest tzw. kryterium dochodowe. W sprawie niniejszej organy nie stwierdziły, aby dochód rodziny skarżącej przekraczał to kryterium, wskazały jednak, że na dochód ten składa się również dochód męża skarżącej, a co do tego nie zostało przedłożone zaświadczenie urzędu skarbowego o jakim mowa w art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy i § 2 ust. 2 pkt 6 a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /dalej – rozporządzenia/. Zgodzić należy się z organami, że mąż M.B. jest członkiem jej rodziny w rozumieniu ustawy. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania /por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r. I OSK 150/2005/. Skoro w definicji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy jako członków rodziny wymieniono "małżonków" bez żadnych dalszych określeń /np. co do tego czy oboje są rodzicami dziecka i czy pozostają w faktycznym związku/, to nie jest możliwe pominięcie jednego z nich w ustalaniu przesłanek do przyznania zasiłku, w tym w ustalaniu dochodu rodziny. Odmienny pogląd, który zdaje się wynikać z wypowiedzi skarżącej, jako sprzeczny z jasnym i klarownym brzmieniem przepisu, na aprobatę zasługiwać nie może. Nie można jednak zgodzić się z organem co do tego, że sam w sobie fakt nie przedłożenia zaświadczenia urzędu skarbowego dotyczącego dochodów M.B. uzasadnia wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Prawdą jest, że zgodnie z art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń należy dołączyć zaświadczenie właściwego urzędu skarbowego o dochodzie . Niewątpliwie w ten sposób ustawodawca, czyniąc odstępstwo od reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczył zakres środków dowodowych. Nie oznacza to jednak, że nakazał dowodzenie danej okoliczności za pomocą środka niemożliwego do uzyskania. Formule nakazu dołączenia dokumentów zawartej w ustępie 4 art. 23 towarzyszy słowo "odpowiednio". Dla wykazania wysokości dochodu członka rodziny mieszkającego poza granicami i nie uzyskującemu dochodu w Polsce, zaświadczenie urzędu skarbowego "o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych" nie jest "odpowiednim" dokumentem. Takiemu obowiązkowi podatkowemu, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, podlegają osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terytorium Polski, względnie osoby fizyczne pracujące na terytorium Polski lub osiągające dochód na terenie Polski. Jeśli więc M.B. - tak jak twierdzi to skarżąca - ani nie mieszka w Polsce, ani tu nie pracuje, ani też nie osiąga tu dochodów, to nie jest możliwe przedłożenie stosownego zaświadczenia urzędu skarbowego. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było poszukiwanie innej możliwości wykazania dochodu M.B. i stosowne pouczenie wnioskodawczyni o konieczności dostarczenia takiego dowodu. Zastrzec przy tym należy, że przewidywanie organu, że dokument taki nie zostanie dostarczony, nie zwalnia od obowiązku należytego informowania strony. W art. 23 ust. 3 pkt 2 , jako dokument, który "odpowiednio" do wniosku należy dołączyć wymieniono "zaświadczenie lub oświadczenie dokumentujące wysokość innych dochodów". Z kolei w art. 3 pkt 1 c / w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2005 r./ zawierającym listę "innych dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych" wymieniono "dochody uzyskiwane za granicą RP, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą RP: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne". Do tej regulacji dostosowane zostały przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. W § 2 pkt 6 d wymienia ono oświadczenie "członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu" i dla takiego oświadczenia przewiduje odpowiedni wzór. W tymże zaś wzorze, w pouczeniu obejmującym wykaz dochodów, których wzór dotyczy, wymieniono "dochody uzyskiwane za granicą", pomniejszone o zapłacone za granicą :podatek dochodowy i składki na obowiązkowe ubezpieczenia. Ani z uzasadnień decyzji, ani też z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby opisane regulacje były w ogóle przez organy rozważane i aby od wnioskodawczyni zażądano właściwego dokumentu. Nie można zaś wykluczyć, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie doprowadzi do rozstrzygnięcia odmiennego od przyjętego /przynajmniej w zakresie zasiłku rodzinnego/. Przyjęcie wadliwych założeń, wynikające z błędnej wykładni wymienionych wyżej przepisów prawa, spowodowało niewyjaśnienie istoty sprawy. Dopiero ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie kwestii zasiłku otworzy możliwość rozważania i zdecydowania o dodatku dla osoby samotnie wychowującej dziecko. Już teraz jednak warto zauważyć, że ustawa definiuje "osobę samotnie wychowującą dziecko" posługując się przy tym jednoznacznym wskaźnikiem dotyczącym statusu prawnego, a nie faktycznego. W interpretacji więc tego zapisu organy błędu nie popełniły. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i 1c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , decyzje organów obu instancji należało uchylić.