II SA/Kr 366/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg Powiatowych w M. kwotę 540 zł ( słownie: pięćset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23.03.2011r. E. S. zgłosiła fakt naruszenia stanu wody na gruncie przez właściciela działek nr [...], [...] i [...] obr. Skrzynka gmina D. ze szkodą dla jej nieruchomości (działka nr [...]) oraz drogi dojazdowej do jej nieruchomości (działka nr [...]). Wójt Gminy G. decyzją z dnia 16.12.2011r., [...] w pkt 1 odmówił nakazania K. P. właścicielowi działki nr [...], A. C. i G. C. właścicielom działki nr [...] oraz A. P. i P. P. właścicielom działek nr [...], [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom; w pkt 2 nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] poprzez ujęcie wód opadowych i roztopowych wprowadzanych poprzez przepust pod drogą powiatową Nr [...] i odprowadzanie tych wód do potoku [...] oraz uzyskania stosownego pozwolenia wodno prawnego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że szkody na działce nr [...] stanowiącej własność E. S., jak również na działce nr [...] stanowiącej własność S. O., J. O. i stanowiącej jednocześnie drogę dojazdową do działki nr [...] spowodowało wykonanie w latach 70-tych (lub nieco wcześniej) przepustu pod drogą, która obecnie jest drogą powiatową Nr [...]. To z kolei spowodowało skierowanie wód opadowych i roztopowych z terenów położonych powyżej tej drogi powiatowej, ale także wód opadowych i roztopowych naniesionych za pośrednictwem lewego rowu przydrożnego z dużej zlewni terenów położonych bliżej [...] w kierunku działki nr [...]. Dalej wskazano, że gdyby nie istniał przepust pod drogą (obecnie drogą powiatową Nr [...]), to wykonanie prac przez A. P. i P. P., które stanowią zmianę stosunków wodnych w stosunku do stanu, jaki był na tych działkach przed tymi pracami nie miałoby żadnego znaczenia dla działki nr [...]. Wyjaśniono, że o szkodliwości przepustu pod drogą dla drogi gminnej o nr [...] (obecnej drogi dojazdowej do działki nr [...]), wskazała już w 1985r. mgr inż. H. P. (UG [...]), a 1998r. zwróciła uwagę, że woda z przepustu pod drogą publiczną jest niewłaściwe odprowadzona, w czasie opadów płynie całą szerokością drogi dojazdowej" oraz że "ponieważ woda płynąca z przepustu pod drogą [...] (droga powiatowa Nr [...]) nie jest prawidłowo odprowadzona tzn. w ogóle nie jest odprowadzona, a wpuszczona na szlak drogi spornej (drogi dojazdowej do dz. nr [...]) i winę za to ponosi administrator drogi, gdyż wody z przepustów należy odprowadzać do cieków i potoków, tak, aby nie czynić szkody w polu w tym przypadku na drodze dojazdowej". Organ podkreślił, że dokonując rozstrzygnięcia w sprawie oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności na analizie prawno - technicznej zmiany stosunków wodnych na dz. nr [...], [...] i [...] obr. Skrzynka gmina [...] będących własnością A. i P. P. ze szkodą dla działki nr [...] obr. Skrzynka gmina [...] stanowiącej własność E. S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg Powiatowych w M. wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w stosunku do Zarządu Dróg Powiatowych w M. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W pierwszej kolejności organ I instancji wskazał, że E. S. wniosła o spowodowanie interwencji przez Burmistrza Gminy i Miasta D. (sprawę przekazano Wójtowi Gminy [...]) w związku ze zmianami stosunków wodnych na gruncie dokonanych przez P. P. na dz. nr [...], [...] i [...] (po zmianach dz. nr [...], [...] i [...]) obr. Skrzynka ze szkodą dla jej nieruchomości dz. nr [...]. Odwołujący wyjaśnił, że teren obejmujący działki znajduje się na stoku nad drogą powiatową Nr [...] relacji [...]. Działki nr [...], [...] i [...] od strony wschodniej graniczą z drogą gminną o powierzchni tłuczniowej. Od strony działek [...] i [...] przy drodze gminnej znajduje się kanał odwadniający z korytek betonowych o wymiarach 40x30 cm. Woda z tego rowu i wybudowanych w jego ciągu przepustów, stanowiących zjazdy na dz. nr [...] i [...], wpływa do rowu drogi powiatowej [...] i przepustem pod drogą powiatową na działkę nr [...], po której na pgr [...] wchodzącej w skład działki nr [...] ustanowiono służebność dla parcel wchodzących z kolei w skład działki nr [...]. Dalej wskazano, że przepust pod drogą powiatową o średnicy 600 mm wybudowany został w latach 70-tych poprzedniego wieku. Odprowadzał on wodę do wąwozu biegnącego około 70 cm poniżej poziomu leżących wzdłuż działek o szerokości 1,5 m. Wskazano, że od tamtego czasu średnica przepustu nie zmieniła się. Dalej wskazano, że w treści zaskarżonej decyzji wskazano, iż wykonanie w latach 70-tych przedmiotowego przepustu spowodowało szkody na działce J. O. nr [...] pomimo, że właściciel tej działki o takie rozstrzygnięcie nie wnosił oraz spowodowało szkody na działce nr [...] E. S., która z kolei domagała się stwierdzenia, że szkody na jej działce zostały wyrządzone poprzez zmianę stosunków wodnych na działkach nad drogą powiatową (nr [...], [...], [...] ). Odwołujący wyjaśnił, że wszczął postępowanie w sprawie zasadności wniosku E. S., natomiast przeprowadził i zakończył postępowanie nakazami nie mającymi nic wspólnego z wnioskiem E. S.. Wskazano, że E. S. uznała, że zwiększona ilość wody w przepuście została spowodowana działaniami innych osób, a nie zarządcy drogi. Dalej wskazano, że nie jest prawdą, że Zarząd Dróg Powiatowych w M. zmienił stan wody na gruncie prowadząc do szkód na działkach sąsiednich. Wyjaśniono, że działka, na którą odprowadzona została woda z przepustu była rowem, okresowo potokiem i taką pozostała, a to ustanowienie służebności spowodowało zmiany oznaczające przekształcenie rowu w drogę. Dalej wskazano, że organ prowadzący postępowanie nie wziął pod uwagę, że przepust wybudowany został w latach 70-tych, a służebność ustanowiona w 2000r., stąd konsekwencji takiej sytuacji nie może ponosić Zarząd Dróg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 2.01.2013r., nr [...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 z póź. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 w zakresie nałożenia na Zarząd Dróg Powiatowych w M. stosownego pozwolenia wodnoprawnego i w tym zakresie orzekło o nałożeniu na Zarząd Dróg Powiatowych w M. o obowiązku uzyskania prawem wymaganych decyzji i pozwoleń, a w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji uczynił zadość wyżej wskazanym obowiązkom. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. W aktach sprawy znajdują się między innymi protokoły (k. 44-46, 69-70) z wizji lokalnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Zasadnicze znaczenie posiadają zdaniem Kolegium ustalenia poczynione w sprawie przez powołanego biegłego specjalistę z zakresu gospodarki wodnej – M. K., który sporządził opinię w sprawie w październiku 2011r. W ww. opinii M. K. stwierdził, iż do zmiany stosunków wodnych na gruncie doszło kilkakrotnie. W konkluzji analizy stwierdzono, że "szkody na działce nr [...] stanowiącej własność E. S. jak również na działce nr [...] stanowiącej własność J. O. i stanowiącej jednocześnie drogę dojazdową do działki nr [...] spowodowało wykonanie jak się wydaje w latach 70 - tych przepustu pod drogą, która obecnie jest drogą, powiatową Nr [...]. Spowodowałoby to skierowanie strumienia wód opadowych i roztopowych z terenów z terenów położonych powyżej tej drogi powiatowej, ale także wód opadowych i roztopowych naniesionych za pośrednictwem lewego rowu przydrożnego z dużej zlewni terenów położonych bliżej D. w kierunku dz. nr [...]. Gdyby nie istniał przepust pod drogą (obecnie droga powiatowa Nr [...] to wykonanie prac przez A. i P. P. opisanych w analizie, które stanowią zmianę stosunków wodnych w stosunku do stanu, jaki był na tych działkach przed tymi pracami nie miałoby żadnego znaczenia dla działki nr [...]." SKO w [...] wskazało, że zarówno z ustaleń organu I instancji przeprowadzonych podczas wizji w terenie jak i z opinii biegłego wynika, iż zmiany stanu na gruncie wynikły w związku z budową przepustu pod drogą w latach 70 - tych, co spowodowało skierowanie dróg opadowych i roztopowych nieniesionych za pośrednictwem lewego rowu przydrożnego z dużej zlewni terenów położonych bliżej [...] kierunku działki nr [...]. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 cyt. ustawy na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kolegium wskazało (również w nawiązaniu do zarzutów odwołania), iż ma świadomość, że przepust pod drogą powiatową Nr [...] powstał w latach 70 - tych, niemniej jednak organ II instancji zwrócił uwagę, iż norma art. 29 cyt. ustawy nie zawiera czasowego ograniczenia, jeżeli idzie o datę powstania zmiany. Stąd mimo, że przepust wybudowany był w latach 70 - tych, niemniej jednak w sytuacji stwierdzenia, iż jego budowa jest przyczyną naruszenia stosunków wodnych na gruncie, istnieje podstawa do orzeczenia w przedmiocie nakazania jego trwałego zablokowania i odprowadzenia wody w innym miejscu. Analiza dokonana przez uprawnionego mgr inż. M. K. w zakresie stosunków wodnych, zdaniem Kolegium, pozwoliła na przekonanie się dodatkowo oprócz dokonanych oględzin o istnieniu pewnych faktów i brak podstaw do jej kwestionowania. Również wnioski wyciągnięte przez osobę sporządzającą tą analizę pozwalają na uznanie, iż nie są one dowolne lecz opierają się na ustaleniach stanu faktycznego w sprawie. Co więcej analiza ta pozostaje w zgodzie z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie tj. przeprowadzonymi wizjami w terenie. Zatem nie można zarzucić organowi I instancji dowolności ustaleń, a rozstrzygniecie sprawy ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie SKO, rozstrzygniecie w sprawie zgodne jest z zaleceniami biegłego. W części końcowej uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił zasadność wydania decyzji reformatoryjnej tj. uchylającej decyzję organu I instancji i orzekającej co do istoty sprawy wskazuje, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił w pkt 2 obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Kolegium uznało, iż z uwagi na okoliczność, że celem zrealizowania obowiązku nałożonego na Zarząd Dróg Powiatowych w M. może okazać się zgromadzenie również innych pozwoleń i decyzji administracyjnych, Kolegium w tym zakresie orzekło merytorycznie, wskazując na konieczność uzyskania prawem wymaganych decyzji i pozwoleń. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zarząd Dróg Powiatowych w M. wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. Strona skarżąca zarzuciła pominięcie okoliczności, że grunt, na który odprowadzana jest woda z przepustu nie był drogą tylko potokiem i zmiana jego funkcji została dokonana po roku 2000. Zarząd Dróg Powiatowych w M. ani nikt wcześniej nie wydawał zezwolenia na zjazd z działki [...] do drogi powiatowej, co oznacza, że działka ta nie mogła stać się drogą i nie zmienia tego faktu okoliczność ustalenia na działce Nr [...] służebności. Wskazano, że przyczyną zwiększonej ilości wód przechodzących przez przepust jest spuszczanie wody z posesji na północnym stoku na drogę na co nikt z właścicieli nie posiada zezwolenia. W ocenie strony skarżącej, SKO naruszyło: - art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez nakazanie uzyskania przez ZDP prawem wymaganych decyzji i pozwoleń, a pominięcie w decyzji okoliczności odprowadzania wody do rowu przy drodze powiatowej przez właścicieli domów położonych nad drogą i nie sprawdzenie czy posiadają oni właściwe pozwolenie na odprowadzanie tej wody; - art. 6, 7, 77, i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niezajęcie stanowiska wobec zgłoszonych przez skarżącego się twierdzeń i podniesionych okoliczności dotyczących tego, że wskazana jako droga dojazdowa działka [...] nie jest drogą i nigdy Zarząd Dróg Powiatowych nie wydawał zgody na zjazd z tej działki na drogę powiatową i w związku z tym zarzucono SKO przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nie rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieuwzględnienie słusznego interesu strony, Zarządu Dróg Powiatowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Wydając zaskarżoną decyzję organy administracyjne jako podstawę rozstrzygnięcia powołały art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 145). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zakaz obejmujący odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie ma charakter bezwzględny. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomość, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, w grę wchodzi roszczenie negatoryjne określone w art. 222 k.c., o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi. W sprawach cywilnych zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej. Ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki stanowiąc w art. 2 § 3 k.p.c., że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z treści art. 29 ust. 2 Prawa wodnego wynika, że regulacja w nim zawarta dotyczy wszelkich zmian stanu wody, także kierunku wody opadowej, jeśli mogłaby być ona szkodliwa dla gruntów sąsiednich. Natomiast art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przewiduje administracyjny tryb postępowania w przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowanego zmianą stanu wody na gruncie i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w art. 29 ust. 3. Rozstrzygnięcie określone w przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego może więc być wydane, w sytuacji gdy organ ustali, że w wyniku działań dokonywanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wówczas może w drodze decyzji administracyjnej orzec na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis art. 29 ust. 3 przewidując administracyjny tryb postępowania ustanawia wyjątek od zasady. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (uchwała Sądu najwyższego z dnia 27 czerwca 2007r., IIICZP 39/07 OSNC 2008/7-8/85). Mając powyższe na uwadze i nawiązując do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy oraz do powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz treści decyzji wydanej przez organ II instancji, tj. treści nałożonego obowiązku, uznać należy, że rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (w skrócie SKO) jest wadliwe i narusza prawo. W decyzji tej bowiem organ odwoławczy nałożył na stronę obowiązek nie przewidziany w cyt. przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a tylko ten przepis w świetle wyżej poczynionych ustaleń może stanowić dla organu administracji podstawę dla nałożenia obowiązku. Określony przez organ obowiązek nakazujący Zarządowi Dróg Powiatowych w M. uzyskanie prawem wymaganych decyzji i pozwoleń, nie jest bowiem nakazem określonym w art. 29 ust.3 polegającym wyłącznie na nakazaniu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, nie jest też w sposób oczywisty nakazem wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Już z tej przyczyny decyzja organu II instancji jako naruszająca prawo (art. 29 ust.3 ww. ustawy) podlega uchyleniu. Błąd ten popełnił także organ I instancji nakładający obowiązek uzyskania "stosownego pozwolenia wodnoprawnego". Po drugie podkreślenia wymaga, że wskazany w sentencji rozstrzygnięcia pomiot (w decyzjach obu instancjach), na którego nałożono obowiązki, został błędnie określony. Otóż wyżej wymieniona regulacja prawna pozwala na nałożenie określonych obowiązków w zakresie dbałości o utrzymanie właściwego stanu wody na swoim gruncie wyłącznie na właściciela nieruchomości i tylko w stosunku do niego można dochodzić ich egzekwowania. Zarząd Dróg Powiatowych w M. nie jest właścicielem drogi powiatowej nr [...]. Zarząd Dróg Powiatowych jest jednostką organizacyjną wykonującą funkcje pomocnicze zarządu powiatu w zakresie zarządzania drogami powiatowymi, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2 a ww. ustawy - drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podkreślić, że obowiązek ustalenia statusu prawnego strony postępowania spoczywa na organie administracji publicznej, który wszczyna i prowadzi postępowanie w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Od prawidłowości ustaleń statusu prawnego strony zależy poprawne oznaczenie adresata decyzji. Zgodnie z zawartymi w k.p.a. zasadami ogólnymi: praworządności oraz prawdy obiektywnej (art.6, 7) organy administracji zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Właścicielem drogi powiatowej nr [...] jest Powiat [...]. Podstawową jednak okolicznością w tej sprawie było ponadto jednoznaczne ustalenie, czy wskutek działań właściciela gruntu miała miejsce zmiana stanu wody na gruncie, skutkująca powstaniem szkody na działkach nr [...] i [...]. Punktem wyjścia winno więc być ustalenie stanu pierwotnego stosunków wodnych jakie występowały na gruncie. Prawidłowo ustalony pierwotny stan stosunków wodnych, winien zostać porównany z aktualnym stanem tych stosunków występujących na nieruchomości. Następnie konieczne było ustalenie na czym zmiana ta polegała i czy doprowadziła do powstania szkód na nieruchomości sąsiedniej. W razie stwierdzenia przez organ naruszenia stosunków wodnych, istotne było także ustalenie przyczyn tego stanu rzeczy. Okoliczność ta ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia zarówno rodzaju obowiązków i nakazów, jakie nałożyć może organ prowadzący postępowanie w oparciu o art. 29 wstawy Prawo wodne, jak również podmiotu na którego te obowiązki lub nakazy mogą zostać nałożone. W kontrolowanej sprawie stwierdzić należy, że organy administracyjne jednoznacznie wskazanych okoliczności nie ustaliły. Decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle dokonanych przez organy administracyjne ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości, że zgodnie z dokonanym przez E. S. zgłoszeniem fakt naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla jej nieruchomości nastąpił w marcu 2011r. Po drugie nie budzi wątpliwości, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni ewentualna zmiana stanu wody na gruncie nie wywołała szkody na działce nr [...], co w toku postępowania potwierdzili jej właściciele. Wreszcie nie budzi również wątpliwości, że K. P. właściciel działki nr [...], A. C. i G. C. właściciele działki nr [...] oraz A. P. i P. P. właściciele działek nr [...], [...] swoimi działaniami związanymi z udrożnianiem rowu biegnącego wzdłuż drogi nie przyczynili się do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiany kierunku odpływu znajdującej się na ich gruntach wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak słusznie pisze w swojej opinii biegły nie sposób przyjąć, aby za takie działania uznać podjęcie robót związanych z oczyszczeniem, udrożnieniem i umocnieniem rowu odwadniającego biegnącego przy ich działkach, a który istniał tam już dużo wcześniej. Prace takie powinien zresztą wykonywać systematycznie właściciel rowu, aby nie dopuścić do jego zamulenia i zapewnić stałe, bezproblemowe odprowadzanie tym rowem wód opadowych. Natomiast nie zostały ustalone i wskazane żadne działania podejmowane w marcu 2011r. przez właściciela drogi (lub w jego imieniu) nr [...], które spowodowałyby zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmianę kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej lub kierunku odpływu ze źródeł. W szczególności zauważyć należy, że nie są prawidłowe te stwierdzenia i ustalenia organu administracyjnego, które jako wyłączną przyczynę zmiany stanu wody szkodliwie wpływającą na działkę nr [...] wskazują przedsięwzięcia związane z wybudowaniem przepustu pod drogą. W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Organ nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy przepust ten został wybudowany i czy nastąpiło to zgodnie z prawem, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz inne wymagane prawem pozwolenia. Poboczną kwestią, która może wyniknąć na tle tych ustaleń, jest ewentualne zawiadomienie organów nadzoru budowlanego. Wskazać nadto należy, że uzasadnienie analizowanej decyzji zawiera obszerne fragmenty wykonanej w sprawie opinii biegłego M. K.. Podkreślić zaś trzeba, że samo, choćby nawet obszerne, przytoczenie w decyzji treści różnych, znajdujących się w aktach dokumentów, bez jednoczesnej oceny ich przez organ powoduje, że decyzja SKO z dnia 2.01.2013r. nie tylko narusza art. 107 § k.p.a., który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, ale także powoduje, że nie jest jasne i jednoznaczne, jakie ustalenia organ II instancji przyjął za podstawę faktyczną swej decyzji. Organ, wskazując przyczynę zmiany stanu wody na gruncie - nie podał, jak wymaga tego powołany przepis art.107 par. 3 k.p.a., które fakty uznał za udowodnione, nie powołał dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po drugie, organ II instancji, choć dostrzegał inne, niż wybudowanie przepustu pod drogą, czynniki wpływające na możliwą zmianę stosunków wodnych na gruncie, nie ustalił i nie analizował wpływu tych czynników na zakłócenie stosunków wodnych. W szczególności organ pominął, podnoszoną przez Zarząd Dróg w toku postępowania kwestię wpływu na zalewanie ww. działek odprowadzania wody przez właścicieli działek usytuowanych na północnym stoku do przydrożnego rowu, co powoduje wzrost ilości wody w rowie, a także zwiększa ilość wody przepływającej przez przepust. Prawidłowe wyjaśnienie powyżej wskazanej okoliczności może uzasadniać inną ocenę przyczyn ewentualnej zmiany stanu wody na gruncie. Ponadto, w ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne aby powołany w sprawie biegły wydawał decyzję w zastępstwie organu administracji tj. aby wskazywał konkretne rozstrzygnięcia, które mają znajdować się w wyrzeczeniu decyzji (k. 17 opracowania M. K.). Niewątpliwie błędna była sporządzona w kontrolowanej sprawie treść odezwy organu l instancji kierowanej do biegłego. Zawierała ona zlecenie wykonania "Analizy prawno - technicznej zmiany stosunków wodnych na działkach [...], [...], [...] (...) ze szkodą dla działki [...] (...)." Nadto, cytowana odezwa zakłada z góry, że nastąpiła zmiana stanu wody i dodatkowo wskazuje przyczyny tej zmiany. Celem natomiast opinii powinno być ustalenie, na podstawie fachowej wiedzy, czy zaszły okoliczności o których mówi przepis art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Na koniec podkreślić także należy, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż do zalewania działki nr [...], a także nr [...] dochodziło wcześniej. Było to spowodowane skierowaniem wód opadowych i roztopowych z terenów położonych wyżej poprzez przepust, który istnieje już od około 40 lat. Fakt ten potwierdza pismo Naczelnika Gminy i Miasta D. z 12.08.1985r., wyjaśnienia właściciela działki nr [...] (protokół z rozprawy administracyjnej z 14.10.2011r. "wody płynął od dawien dawna"), opinia biegłego mgr inż. J. K. z 22.05.1993r. ("stara droga – okresowo potok – przebiegająca pomiędzy nieruchomością S. O. i inni, W. H. i dalej obok nieruchomości wnioskodawczyni"; "nie można dokonać remontu tej drogi ze względu na to że ona stanowi odpływ wody z za drogi asfaltowej, drogi państwowej, przepustem na sporną drogą w kierunku rzeki"). Zatem okoliczności określonego spływu wód w tym terenie trwają od wielu dziesiątków lat, a nie są raczej wynikiem zmiany stanu wody na gruncie dokonanym przez właścicieli sąsiednich nieruchomości w marcu 2011r. Co więcej to wnioskodawczyni, zdając sobie sprawę z okoliczności faktycznych oraz z tego, że droga na działce nr [...] jest okresowo zalewana i przez to nieprzejezdna, sama wnioskowała i dążyła do ustanowienia służebności przejazdu po tej nieruchomości. Organy administracyjne powinny zatem rozważyć, po jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego, czy spełnione są przesłanki do prowadzenia postępowania administracyjnego z art. 29 prawa wodnego, czy też raczej są to kwestie cywilnoprawne (z prawa sąsiedzkiego, szkodliwej imisji itp.), które powinny być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7,77, 80, 107 § 3 k.p.a., stanowiącego istotne naruszenie przepisów procedury, mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).