II SA/Kr 367/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Jacek Bursa (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "S" sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2011r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umożliwienia przeglądania akt I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "S" sp. z o.o. w [...] kwotę100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postepowania . II SA/Kr 367/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 roku. Decyzjami z dnia 25 lutego 2010 r. i z dnia 12 maja 2010r. organ l instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [....] Sp. z o.o w R. na budowę Parku Handlowego i Galerii Handlowej w Centrum Handlowo - Usługowym przy ul. [....] w T. Wnioskiem z dnia 6 października 2010r. [....] Sp. z o.o. zwróciła się do organu l instancji "z prośbą o udostępnienie do wglądu dokumentacji technicznej złożonej we wniosku o pozwolenie na budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na terenach przyległych do ul. [....] w T. przez [....] Polska Sp. z o.o. w R. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [....] Sp. z o.o. jest współwłaścicielem działek nr [....] i [....] obręb [....] , które to działki sąsiadują z terenem objętym pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2010r. organ l instancji odmówił umożliwienia [....] Sp. z o.o. przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz ich uwierzytelnienia lub ewentualnego wydania uwierzytelnionych odpisów akt dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wniosek [....] Polska Sp. z o. o. w R. dla zamierzenia budowlanego pn. Galeria Handlowa i Park Handlowy w Centrum Handlowo - Usługowym przewidzianego do realizacji na terenach przy ul. [....] w T. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że [....] Sp. z o.o. w T. nie była stroną postępowania o udzielenie pozwoleń na budowę objętych decyzjami z dnia 25 lutego 2010r. i 12 maja 2010r. Organ l instancji przywołał treść art. 30 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z których treści wywiódł, że w obszarze oddziaływania obiektów, których dotyczyły postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie znajdowała się nieruchomość należąca do [....] Sp. z o.o. Zażalenie na postanowienie organu l instancji złożyła [....] Sp. z o.o. podnosząc, że błędnie organ l instancji przyjął, iż Spółka nie powinna być stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Galerii Handlowej i Parku Handlowego. Spółka podniosła, że była właścicielką nieruchomości tj. działek nr [....] i [....] obręb [....] w T. , które to nieruchomości objęte są decyzją Prezydenta Miasta T. Nr [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a ta z kolei inwestycja drogowa tj. budowa publicznych dróg lokalnych związana jest z udzieleniem pozwolenia na budowę Parku Handlowego i Galerii Handlowej. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2011 r. SKO [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego wyżej przepisu wynika, że interes prawny winien być oparty na przepisach prawa materialnego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym nie uwzględnia się osób na prawach strony w myśl art. 28 Kpa, które co prawda twierdzą że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, pomimo tego, że faktycznie postępowanie to nie wpływa na ich prawa ani obowiązki wypływające z norm prawa materialnego. Według poglądu doktryny prawa "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być ( powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, publ. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1998, wyd. 2, str. 236). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (por. co do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym - Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1999 r. str. 127 i nast. oraz przywołane orzeczenia NSA z 30 listopada 1993r. sygn. akt: II SA 1783/93 - nie publ., z 7 lutego 1986r. sygn. akt: II SA 2247/85 - nie publ.). W art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ograniczono zakres stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących siew obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w świetle art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. prawidłowo organ l instancji przyjął, iż [....] Sp. z o.o. nie powinna być stroną w postępowaniach w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji dotyczącej Parku Handlowego i Galerii Handlowej w Centrum Handlowo - Usługowym przy ul. [....] w T. Obszar oddziaływania projektowanych obiektów zamyka się bowiem w granicach terenu, do którego [....] Sp.z.o.o w R. wykazała się prawem dysponowania i złożyła w tej mierze oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, że [....] Sp. z o. o. nie jest stroną postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, to tym samym nie przysługują jej również zastrzeżone dla strony uprawnienia określone przez art. 73 § 1 i § 2 Kpa. Przepisy te w sposób jednoznaczny odwołują się bowiem do pojęcia strony konkretnego postępowania administracyjnego tj. w niniejszej sprawie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, ustalonej przez organ l instancji którą to stroną w niniejszej sprawie nie jest [....] Sp. z o.o. Wbrew stanowisku Spółki wyrażonemu w zażaleniu, o statusie strony nie świadczy również okoliczność, iż Spółka była właścicielką nieruchomości, których dotyczy wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ta bowiem decyzja dotyczy realizacji innego zamierzenia inwestycyjnego, niż uprzednio wydane pozwolenie na budowę. Zatem bez znaczenia jest związek wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z pozwoleniem na budowę Parku Handlowego i Galerii Handlowej. [....] Sp. z o.o. jest stroną postępowania w sprawie, która zakończona została decyzją nr [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie jest natomiast stroną w postępowaniach, które dotyczyło pozwoleń na budowę zarówno Parku Handlowego jak i Galerii Handlowej. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , z dnia 11 stycznia 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 24 listopada 2010r., (znak.....) wydane przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Budownictwa działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. , w przedmiocie odmowy umożliwienia lub ewentualnego wydania uwierzytelnionych odpisów akt dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla zamierzenia budowlanego pn. Galeria Handlowa i Park Handlowy w Centrum Handlowo- usługowego przy ul. [....] w T. , wniosła [....] Spółka z o.o. w T. , zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Ustawy prawo budowlane, poprzez pozbawienie właściciela nieruchomości sąsiadującej, statusu strony postępowania administracyjnego, oraz błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez: - nie wyjaśnienie stanu faktycznego; - brak przeprowadzenia analizy obszaru oddziaływania inwestycji w celu identyfikacji stron postępowania administracyjnego; - pozbawienie prawa skarżącej do udziału w postępowaniu jak również wypowiedzenia się; -załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Przy takich zarzutach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że zdaniem skarżącej za uchyleniem postanowienia przemawiają następujące okoliczności: [....] t Sp. z o.o. jest stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 20 Ustawy prawo budowlane. Kwestia zakwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne, co pozwoliło na wypracowanie stanowiska, zgodnie z którym, właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009r, (sygn. akt. II OSK 763/08, LEX nr 574338) stwierdził, że "Tak, jak posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza udziału w postępowaniu podmiotów będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z inwestycją tak samo nie wyklucza ono z postępowania współwłaścicieli nie będących inwestorem. Strony maia prawo do wypowiadania się nie tylko w zakresie objętym prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane fart. 32 ust. 4 pkt 2), ale we wszelkich kwestiach będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 33-35 oraz art. 36 p.b.). Prawo do takiej wypowiedzi powinien mieć zagwarantowane nie tylko sąsiad inwestycji, ale tym bardziej współwłaściciel nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana." Co do tego, że stroną postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących, nie miał wątpliwości również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 29 kwietnia 2009r, (sygn. akt. VII SA/Wa 1746/08) uznał, że nie budzi najmniejszej wątpliwości fakt, obowiązku traktowania właścicieli sąsiadujących działek jako strony postępowania budowlanego znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co wynika z norm art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego w sposób niewłaściwy określono obszar oddziaływania inwestycji, zawężając go jedynie do terenów wskazanych przez inwestora. W świetle poddanych analizie artykułów, ustalenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędnym krokiem do określenia stron postępowania w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z dostępną literaturą (vide: Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 325 i nast.), pojęcie obszaru oddziaływania jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu tej regulacji zalicza się przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. W analizowanym przypadku obszar oddziaływania inwestycji, ograniczono jedynie do wskazanego przez inwestora terenu. Takie wskazanie należy niemniej jednak zakwalifikować jako wstępne oznaczenie terenu oddziaływania a nie ostateczne wskazanie granic obszaru oddziaływania inwestycji. "Jednak tego rodzaju wymóg formalny nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż organ ten nie jest związany deklaracjami inwestora. Przepis ten koresponduje bowiem z wyrażoną w Prawie budowlanym zasadą poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich fart. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy)." Wyrok z dnia 15 maja 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt. II SA/GI 1264/08). Prezentowane stanowisko Urzędu Miasta T. , jak również Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazuje na to, że przeprowadzona została analiza projektu inwestycyjnego i obowiązujących przepisów prawa, pozwalających wykluczyć z obszaru oddziaływania nieruchomości należące do Świt Sp. z o.o. Takie działanie bez wątpienia stanowi naruszenie przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost przyznaje, że "obszar oddziaływania projektowanych obiektów zamyka się w granicach terenu, do którego [....] Sp. z o.o. w R. wykazała się prawem dysponowania i złożyła w tej mierze oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." Tym samym organ administracyjny wprost przyjął za wskazaniem zawężające granice obszaru oddziaływania. W tym miejscu odniesiono się do stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. VII SA/Wa 451/08), który w wyroku z dnia 28 października 2008r, stanowczo stwierdził, że "Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu a/t 3 pkt 20 p.b., należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przy czym za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości nie graniczące ze sobą ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Wyjaśniając ponadto krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 p.b." Ponadto skarżący zarzucił, że powołano się błędnie na niewłaściwą decyzję, nierzetelnie przeprowadzono czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, samo postanowienie, wydane zostało z pominięciem słusznego interesu społecznego podmiotu zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione są jak najbardziej uzasadnione. Jak wynika z uzasadnień postanowień, organy przyjęły, że skoro skarżący nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę Parku Handlowego i Galerii Handlowej w Centrum Handlowo - Usługowym przy ul. [....] w T. dla inwestora [....] Sp. z o.o w R. oraz z uwagi na to, że inwestor ten wskazał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji ogranicza się do działek stanowiących jego własność, to skarżącemu, czyli Spółce z o.o. [....] w T. , nie przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony, a zatem nie przysługuje jej również prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz ich uwierzytelnienia lub ewentualnego wydania uwierzytelnionych odpisów akt dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wszczętego na wniosek [....] Sp. z o. o. w R. dla zamierzenia budowlanego pn. Galeria Handlowa i Park Handlowy w Centrum Handlowo - Usługowym przewidzianego do realizacji na terenach przy ul. [....] w T. Tymczasem o tym, czy danemu podmiotowi przysługuje w konkretnym postępowaniu administracyjnym przymiot strony, decydują stosowne przepisy postępowania, czy też prawa materialnego. W przedmiotowym wypadku jest to art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc okoliczność, czy w w/w postępowaniu o pozwolenie na budowę, organy traktowały skarżącego jako stronę tego postępowania jest bez znaczenia. Istotnym jest bowiem, czy [....] Spółka z o.o. w T. w myśl cytowanego przepisu jest stroną (a w świetle zaistniałych okoliczności faktycznych winna być traktowana jako strona), a nie że organy uznały, iż status taki jej nie przysługuje. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, o tym czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyduje to, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, odnośnie którego toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę. Jak natomiast wynika z licznych w tym przedmiocie orzeczeń sądów administracyjnych - które częściowo zostały powołane w skardze - aby ocenić charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego i określić jego oddziaływanie na sąsiednie (nie tylko zresztą bezpośrednio) nieruchomości, konieczne jest ustalenie i ocena parametrów konkretnie planowanego przedsięwzięcia i jego potencjalnego wpływu na te nieruchomości. Przykładowo można wskazać, że w przypadku realizacji na dużej działce niewielkiego obiektu budowlanego jak garaż, obszar oddziaływania może ograniczać się do działki inwestora, a w przypadku takiej inwestycji, jak budowa stacji nadawczej, która generalnie nie ma zbyt dużych gabarytów, obszar oddziaływania może obejmować duży obszar i to również działek znacznie oddalonych od miejsca inwestycji. Jak słusznie podnosi się w skardze, w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały takich ustaleń i oceny, czym naruszyły wymienione w skardze przepisy postępowania i prawa materialnego, a uchybienia ta miały wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem dokonanie ustalenia parametrów przedmiotowego przedsięwzięcia i oceny jego oddziaływania na nieruchomość strony skarżącej, w szczególności uwzględniając usytuowanie i oddalenie (realizowanego lub planowanego) obiektu budowlanego od jej nieruchomości. W przypadku jeśli w myśl tych ustaleń, nieruchomość skarżącej będzie się znajdować w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, rzeczą organu będzie uwzględnienie złożonego przez nią wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz 200 p.p.s.a