II OSK 763/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Olsztyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 662/07 w sprawie ze skargi T. M. i A. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 662/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi A. M. i T. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], znak [...], Prezydent Olsztyna zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane – wykonanie dodatkowego wejścia do lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w O., na rzecz inwestora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych w Olsztynie. Prezydent powołał się na przepisy art. 28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. Nie określił obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, zamieścił w tej kwestii adnotację: "nie dotyczy". Odwołanie wniósł A. M.. Podniósł, że jest współwłaścicielem budynku przy ulicy [...] w O.. Zarzucił nieprawdziwe stwierdzenie co do art. 28 ust.2 Prawa budowlanego argumentując, że roboty przewidziane projektem naruszają części wspólne budynku. Wywodził, iż bezpodstawnie zignorowano art. 5 Prawa budowlanego, w tym jego interes jako osoby trzeciej. Zażądał okazania mu projektu budowlanego do uzgodnienia. Nadto poruszył kwestie związane ze złym stanem technicznym budynku. Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnotował, że na wykonanie dodatkowego wejścia, Gminie Olsztyn reprezentowanej przez Zakład Lokali i Budynków Komunalnych, zezwolenia udzielił Sąd Rejonowy w Olsztynie na mocy postanowienia z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt I Ns 111/03. Według Wojewody, powyższe jest dowodem na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane i nie wymaga dodatkowej akceptacji odwołującego się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. M. i T. M.. Zarzucili, że współwłaścicielka domu mieszkalnego przy ulicy [...] w Olsztynie – T. M. – bez swojej winy nie brała udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym w dwóch instancjach. Zdaniem skarżących jest to fakt wystarczający dla uchylenia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.118 ze zm.). Stwierdził, że poza inwestorem stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest także współwłaściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, bądź roboty budowlane. Orzeczenie sądu zastępujące oświadczenie woli pozostałych współwłaścicieli stanowi podstawę do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia to kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na roboty budowlane. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt I Ns 111/05, w sprawie ustalenia sposobu korzystania z rzeczy wspólnej Sąd ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w Olsztynie, przy ulicy [...], obręb [...], nr ewidencyjny [...], są: Gmina Olsztyn oraz T. i A. M.. Wobec tego udział w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawie winien być zapewniony wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, na której mają być wykonane roboty objęte pozwoleniem. T. M. wraz z mężem nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane. Skarżąca nie została zawiadomiona o decyzji Prezydenta Olsztyna i o decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Wobec tego nastąpiło, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu, gdyż skarżąca nie miała możliwości podejmowania czynności w celu obrony swoich interesów prawnych. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Olsztyn reprezentowana przez Zakład Lokali i Budynków Komunalnych w Olsztynie. Zaskarżyła wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zgłosiła dwie podstawy skargi kasacyjnej: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż T. i A. M. posiadają status strony w niniejszym postępowaniu; 2) naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzje organu I i II instancji zawierają naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Gmina wywodziła, że celem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do tych podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną postępowania budowlanego jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, skarżący nie wykazał, iż inwestycja narusza jego własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Nie wykazał, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania, który objęty został decyzją pozwolenia na wykonanie dodatkowego wejścia do lokalu nr [...]. W ocenie Gminy, ani A. M., ani T. M. nie posiadają statusu strony postępowania, gdyż uzyskanie takiego statusu wiąże się ze wskazaniem przez skarżącego konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu, ze względu na wykonanie w przybudówce – werandzie, w miejsce okna, dodatkowego wejścia do budynku i do lokalu nr [...]. Gmina wywodziła dalej, że wybudowanie dodatkowego wejścia do budynku od strony werandy nie spowodowało żadnych ograniczeń, zagrożeń lub uciążliwości w korzystaniu z lokalu skarżących. Zatem nie znajdują się oni w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Sąd nie odniósł się w ogóle do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, wynikającego z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. W ocenie Gminy, sam fakt, iż skarżący są właścicielami lokalu nr [...] w budynku, nie daje im automatycznie statusu strony. Nie ma także podstaw do twierdzenia, że T. i A. M. powinni byli otrzymać dwie oddzielne decyzje. Otrzymali jedną i nawet gdyby T. M. nie figurowała z imienia w tej decyzji, nie ma podstaw do przyjęcia, iż zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z tej przyczyny, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. A. i T. M. są małżonkami, mieszkają w tym samym mieszkaniu. A. M. stwierdził w Sądzie, że jego żona jest chora, ma problemy z poruszaniem się i on załatwia za nią wszystkie sprawy. Niewątpliwie więc, zdaniem Gminy, T. M. znała treść decyzji, którą otrzymał jej mąż. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. chodzi o sytuację, gdy ktoś faktycznie nie wie o toczącym się powstępowaniu i o decyzji dowiaduje się przez fakty dokonane, tj. kiedy np. rozpoczyna się daną inwestycję. T. M. wiedziała o toczącym się postępowaniu i mogła brać w nim czynny udział. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. i T. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Argumentowali, że jako współwłaścicielom nieruchomości przysługiwał im przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Obie podstawy skargi kasacyjnej są tak ze sobą powiązane, że odniesienie się do podstawy proceduralnej będzie stanowiło jednocześnie rozstrzygnięcie spornej kwestii materialnoprawnej. Najpierw odnotować trzeba, iż podstawa proceduralna nie została sformułowana precyzyjnie. Strona konstruując zarzut skargi kasacyjnej, winna przepis art. 145 P.p.s.a. powiązać z odpowiednim przepisem prawa materialnego lub przepisem prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 954/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 321555). Z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że wnosząca skargę kasacyjna Gmina wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co pozwala na merytoryczne odniesienie się do omawianej podstawy kasacji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., określającego przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, to rozważyć należy, czy rzeczywiście okoliczność ta zaistniała. Na mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności ocenić należy, czy A. i T. M. przysługiwał przymiot strony. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja stanowi pozwolenie na budowę. Krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę określa art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Rozstrzygnięcie, czy skarżący mogą być zaliczeni do podmiotów określonych w tym przepisie wymaga przypomnienia, że stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany. Bezsporne jest więc, iż projektowane roboty budowlane dotyczyć miały lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ulicy [...] w Olsztynie oraz części wspólnych tego budynku. Niewątpliwe jest także, że A. i T. M. są właścicielami lokalu nr [...] położonego w tym budynku oraz współwłaścicielami – z Gminą Olsztyn – nieruchomości, w tym części wspólnych budynku. Inwestorem jest tylko jeden współwłaściciel – Gmina Olsztyn. Wyłącznie gramatyczne odczytanie przepisu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego może prowadzić do wniosku, że właściciel nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, niebędacy inwestorem, nie jest stroną postępowania o pozwolenie na realizację tej inwestycji. Obszar oddziaływania obiektu, to bowiem, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc w sąsiedztwie. Interpretacja ta nie jest jednak trafna. Jeżeli inwestorem nie jest właściciel nieruchomości objętej inwestycją, udział tego podmiotu w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę jest wręcz konieczny (patrz: Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", ODDK, Gdańsk 2007, s. 81). Dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskane w drodze orzeczenia sądu powszechnego i złożenie oświadczenia wymaganego przepisem art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie pozbawia podmiotów mających przymiot strony, prawa do udziału w postępowaniu o wydanie inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Wystarczy chociażby zauważyć, że współwłaściciel nieruchomości ma prawo kwestionować złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88). Próbę podważenia oświadczenia można zaś podjąć aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 339429). Poza tym, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest instytucją prawa materialnego, która nie jest tożsama z prawami, wynikającymi z prawa materialnego, wskazującymi na interes prawny podmiotu w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w procesie o uzyskanie przez inwestora pozwolenia na roboty budowlane. Tak, jak posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza udziału w postępowaniu podmiotów będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, tak samo nie wyklucza ono z postępowania współwłaścicieli niebędących inwestorem. Strony mają prawo do wypowiadania się nie tylko w zakresie objętym prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2), ale we wszelkich kwestiach będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 33-35 oraz art. 36 Prawa budowlanego). Prawo do takiej wypowiedzi powinien mieć zagwarantowane nie tylko sąsiad inwestycji, ale tym bardziej współwłaściciel nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana. A. M. i T. M. powinni być zatem stronami postępowania o wydanie na rzecz Gminy Olsztyn pozwolenia na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku nr [...] przy ulicy Chełmińskiej w Olsztynie. Przymiot strony, w sytuacji, gdy decyzja dotyczy praw małżonków pozostających we wspólności ustawowej małżeńskiej, powinni mieć oboje małżonkowie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Po 3773/01, niepublikowany, treść [w:] Rejent 2005/12/166). Rozważyć jeszcze należy, czy spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.: niebranie przez stronę udziału w postępowaniu oraz brak własnej winy strony. W odniesieniu do T. M. nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że uczestniczyła w postępowaniu. Wystarczy przypomnieć, iż nie zawiadomiono jej o wszczęciu postępowania, ani o żadnej czynności procesowej. Nie traktowano jej jako strony i nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego. To, że w postępowaniu, przynajmniej w części, brał udział jej mąż, nie pozwala na przyjęcie domniemania, iż reprezentował on żonę, zwłaszcza, iż o reprezentacji można mówić tylko wtedy, gdy w postępowaniu występuje podmiot, którego ewentualna reprezentacja ma dotyczyć. Skoro przymiot strony przysługiwał obojgu małżonkom, to oboje należało zawiadamiać o czynnościach procesowych i doręczać im decyzje załatwiające sprawę (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 5/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 34649). T. M. nie brała udziału w postępowaniu na skutek błędu organu, polegającego na przyjęciu, iż nie przysługuje jej przymiot strony. Spełniona została zatem także przesłanka braku winy skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt III SA 2415/01, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 121850). Zaskarżony wyrok nie narusza więc ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ani art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.