II OSK 577/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 971/05 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2005r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę linii energetycznej oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 971/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego, z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Ł., z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Zakładowi Energetycznemu pozwolenia na budowę odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 0,4 kV (kategoria obiektu XXVI), na działkach nr ew. 136/8, 136/7, 136/3, 136/11, 136/12, we wsi G., gm. R. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta powołał się na przepisy art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Stwierdził, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Inwestor załączył wymagane dokumenty. Projekt wykonany został przez osobę posiadającą uprawnienia. Odwołanie wniósł A. J., właściciel działki nr 136/8. Oświadczył, iż nie wyraża zgody na postawienie słupów na jego działce. Wezwany przez organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że cofa podpis. Nie poinformowano go czego podpis dotyczy, a w tym czasie był po spożyciu alkoholu. W czasie składania podpisu nie miał świadomości, że linia energetyczna przebiegać będzie blisko jego budynków mieszkalnych. Wojewoda, podzielając ocenę organu pierwszej instancji przypomniał, że wniosek dotyczy linii energetycznej NN dla zasilania w energię elektryczną w/w działek. Do wniosku dołączona została dokumentacja projektowa wraz z wypisem z planu miejscowego oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dokumentacji znajdują się nadto zgody właścicieli na przeprowadzenie linii napowietrznej przez ich działki, w tym zgoda A. J. W ocenie Wojewody zgoda udzielona w formie pisemnego oświadczenia woli jest prawnie skuteczna w postępowaniu administracyjnym. Przyczyna wycofania pisemnie udzielonej zgody może być przedmiotem rozpatrzenia przed sądem powszechnym. Skoro zaś inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, to w myśl art. 35 ust.4 tej ustawy, nie można było odmówić wydania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. J. stwierdził, że nadal nie zgadza się na postanowienie słupów na jego działce. Podniósł, iż podpis został wymuszony. Poza tym, był po dużej dawce alkoholu, na co ma świadka. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarżący powoływał się w swym oświadczeniu, uchylającym się od skutków prawnych wyrażenia zgody, na wadę oświadczenia woli, to kierowanie przez organ strony skarżącej na drogę postępowania przed sądem powszechnym nie odpowiada prawu. Według Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu odwoławczego nie koresponduje z treścią art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego. Nadto Sąd odnotował, że z pola widzenia organów umknęła kwestia zakresu zgody, jakiej skarżący udzielił w oświadczeniu z dnia 29 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu, nie sposób ustalić komu skarżący udzielił swej zgody i jaki jest zakres udzielonej zgody. Inwestor nigdy nie dysponował więc całym terenem, na którym miały być prowadzone prace. Równie niejasne i lakoniczne są zgody udzielone przez sąsiadów skarżącego. Oświadczenie inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgromadzonemu materiałowi dowodowemu. Sąd zauważył jeszcze, że organ posłużył się, ustalając zgodność inwestycji z planem miejscowym, wypisem z planu, nie dysponując wyrysem z planu. Dodał, że organy pominęły kwestię praw osób trzecich (art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego). Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu, że inwestor złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, mianowicie inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec cofnięcia zgody przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. W omawianej podstawie kasacyjnej skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że lakoniczność zgód na przeprowadzenie inwestycji przez teren nieruchomości pozostałych wskazuje, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tę podstawę skarżący oparł na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wojewoda stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie wymagane przez art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Właściciele nieruchomości przez które ma przebiegać linia energetyczna wyrazili zgodę na inwestycję, pozostawiając inwestorowi swobodę co do szczegółów technicznych. A. J. także nie kwestionował faktu wyrażenia uprzednio zgody na inwestycję. Wycofanie się A. J. ze złożonego oświadczenia woli z powołaniem się na błąd nie może być, zdaniem Wojewody, badane w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skoro skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak ustalenia (niezauważenie), w zakresie istnienia oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zauważyć trzeba najpierw, opowiadając się w ten sposób za jednym z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., przywołany przez Wojewodę, może stanowić podstawę podważenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd (patrz: wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 555/05, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 194340). Nie można jednak podzielić poglądu o merytorycznej trafności omawianego zarzutu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 6, wersy 21 – 23 od góry) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie odpowiada zgromadzonemu przez organy materiałowi dowodowemu. Sąd pierwszej instancji nie tyle więc nie dostrzegł istnienia oświadczenia inwestora, ile zakwestionował uprawnienie inwestora, czyniąc to na podstawie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie jest także usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm. – według stanu w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). Rozważania w tym zakresie warto rozpocząć od przypomnienia, że przepis art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś, czy oświadczenie takie jest w każdym postępowaniu wystarczające, zależy najpierw od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Od razu zauważyć trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 K.p.a. Różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 K.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 K.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 K.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 341; wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10 – 12/129). Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 K.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483 – 484; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674 – 675). Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z art. 138 K.p.a., obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. Jeśli zatem organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 Kodeksu cywilnego). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowana wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było. Oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiadałoby wówczas stanowi rzeczywistemu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne (por. Jędrzej Dessoulavy – Śliwiński [w:] red. Zygmunt Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 406 – 407). Stanowisko to nie kwestionuje kompetencji sądu cywilnego do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. W kwestii tej wyłącznej kompetencji sądów powszechnych skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 46/05, niepublikowany). Konsekwentnie jednak trzeba przyjąć, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Raz jeszcze podkreślić należy, że tak samo jak prawem i obowiązkiem organu jest ocena, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument stanowi zewnętrzną formę zawiązania się stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, tak samo prawem i obowiązkiem organu administracyjnego jest rozstrzygnięcie, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument jest pismem zawierającym oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, złożonego innej osobie pod wpływem błędu (art. 88 K.c.). Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 K.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie odczytał definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w sposób sprzeczny z treścią przepisu. W szczególności nie negował, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Zagadnienie zaś, czy inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy do procesu stosowania prawa, a nie wykładni prawa. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.