II SA/Kr 370/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 760 zł ( siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Decyzją z dnia 4 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt. 1, art. 54 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 56 oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717, ze zm.) w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, póz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku: [....] Telefonii [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [....] 03.2006 r. (korekty 7.01.2008 r. i 5.05.2008 r.) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii [....] sieci [....] [....] w K. , na działce nr [....] obr. [....] , na budynku Hotelu [....] . W uzasadnieniu podał, że wnioskowaną inwestycję uznano za inwestycję celu publicznego na podstawie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że w sąsiedztwie terenu inwestycji tj. hotelu [....] położonego na południowym skraju os. [....] znajdują się: od strony zachodniej i północno-wschodniej budynki mieszkalne pięciokondygnacyjne o wysokości ok. 15 m, od strony północnej budynki szkolne trzy kondygnacyjne o wysokości ok. 10 m, zaś od strony południowej i wschodniej budynki handlowe hipermarketu [....] i targowiska [....] o wysokości nieprzekraczającej 10 m npt. Pomiędzy budynkiem hotelu a budynkami hipermarketu i targowiska znajdują się otwarte tereny zagospodarowane drogami i parkingami oraz nieurządzone tereny z nieuporządkowaną zielenią niska i wysoką. Tereny te tworzą szerokie, rozległe i otwarte przedpole widokowe dla budynku hotelu [....]. Teren inwestycji jest wyraźnie eksponowany widokowo zwłaszcza od strony ul. [....] , [....],[....] i z terenów parkingów hipermarketu, zaś ze wszystkich stron jest on widoczny z licznych ciągów pieszych od strony południowej. Na analizowanym obszarze brak jest wysokich obiektów infrastruktury technicznej w formie masztów, kominów itp., zaś na dachach budynków widoczne są w niewielkich ilościach rurowe maszty radiowo-telewizyjne o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Budynek hotelu [....] , na którym wnioskuje się budowę kratowego masztu stacji bazowej jest budynkiem pięciokondygnacyjnym o wysokości ok. 20 m npt. Wierzchołek projektowanego masztu znajdował by się na wysokości 29 m npt. Analiza wykazała, że lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego w miejscu określonym we wniosku, o funkcji i parametrach odbiegających od dominujących w opisanym wyżej rejonie, byłaby sprzeczna z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust 2 pkt l i 2, art 2 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Maszt stacji bazowej stworzyłby bowiem niewłaściwą dominantę przestrzenną. Dlatego uznano, że nie jest możliwe wyznaczenie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, skoro inwestycja określona we wniosku stoi w rażącej sprzeczności z tymi wymaganiami. Następnie organ l instancji podniósł, że możliwość wydania decyzji odmownej, z uwagi na sprzeczność z wymogami ochrony ładu przestrzennego jest niejednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Odwołał się do dokonanego na gruncie teorii prawa rozróżnienia norm prawnych na te mające charakter tzw. norm-zasad i tzw. norm-reguł (zwykłych norm prawnych), uznając, że wymóg ochrony ładu przestrzennego w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego jest normą-zasadą, z której nie można wywodzić konkretnych obowiązków czy też uprawnień po stronie podmiotu zewnętrznego wobec administracji. O ile jednak art. 1 ust. 2 ustawy nie może być "przepisem odrębnym" stanowiącym wyłączną podstawę rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej to jednak zasada ochrony ładu przestrzennego powinna stanowić podstawę wszelkich działań w zakresie planowania przestrzennego, jak też wytyczną interpretacyjną przy wykładni przepisów ustawy. Nadto zdaniem organu funkcję przepisu odrębnego może pełnić art. 54 pkt 2 lit. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Z ich treści wynika, że zarówno decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna ten plan "zastąpić". Zakres rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach określa art. 54 ww. ustawy, którego zestawienie z normą-zasadą z art. 1 ust. 2 ww. aktu prawnego prowadzi do wniosku, że jednym z istotniejszych rozstrzygnięć decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego jest określenie warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego, pozwalających na harmonijne wpisanie się inwestycji w istniejącą przestrzeń. Dla zapewnienia realizacji tego celu ustawodawca powierzył obowiązek przygotowania projektu decyzji specjaliście z zakresu urbanistyki i architektury. Organ odwołał się również do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa obowiązującej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła [....] Telefonia [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że organ l instancji dokonał błędnej interpretacji pojęcia ładu przestrzennego odwołując się do wiedzy pozaprawnej -urbanistycznej i architektonicznej. Organ nie może bowiem zmienić roli decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreśliła, że tego typu decyzja, jak też decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowna, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzje zgodną z wnioskiem. Organ nie może wydać decyzji odmownej, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Nadto zarzuciła, że organ winien samodzielnie ustalić dopuszczalność realizacji inwestycji, względnie dopuścić dowód z opinii biegłego, a nie odwoływać się do analizy jako podstawy do odmowy lokalizacji przedmiotowego zamierzenia. Wskazano również, że organ l instancji nie rozpatrzył dostatecznie całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 51, art. 52, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie trafne jest zapatrywanie, iż ustawa zawiera regulacje, dotyczące adresowanych do organów administracji nakazów ochrony ładu przestrzennego. Wymienione w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy wymagania, walory i potrzeby stanowią wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane. Odmawiając ustalenia lokalizacji celu publicznego właśnie przy powołaniu się na przytoczone wyżej wartości, organ administracji publicznej musi szczególnie dokładnie zbadać wszelkie uwarunkowania przestrzenne istniejące w rejonie planowanej inwestycji, wnikliwie dokonać ich analizy i precyzyjnie wykazać, na czym naruszenie owych wartości w danym przypadku polega. Organ odwołał się do treści art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 7 ustawy podkreślając, że na gminie nie spoczywa prawny bezwzględny obowiązek sporządzenia planu dla całego terenu gminy, a w sytuacji braku planu, zasady zagospodarowania nieruchomości określane są w jednej z decyzji, o których mowa w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy. Stwierdził, że cele stawiane przez ustawodawcę planom miejscowym oraz decyzjom o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są zbieżne - rozstrzygnięcie o warunkach zagospodarowania dla konkretnego obszaru. Zdaniem Kolegium podstawą prawną dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie przepis art. 56 ustawy. Skoro ustawodawca przesądził, iż zasady planowania przestrzennego (określone w przepisach art. 1 ust. 2 ustawy), muszą być uwzględniane w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 ustawy), to brak argumentu przemawiającego za przyjęciem, iż mogą być nie uwzględniane przy rozstrzyganiu o sposobie zagospodarowania terenu w braku planu, tj. w drodze jednej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej art. 56 ustawy przyjąć należy kierunek rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika nie tylko przepisów odrębnych, ale również z przepisów samej ustawy, w szczególności z jej przepisu art. 1 ust. 2. Powyższe potwierdza również brzmienie art. 54 pkt 2 lit. 1 ustawy. Przywołane przepisy, zawierające normy o charakterze ogólnym, stanowią w istocie jedyny instrument przekazany organowi orzekającemu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, który pozwala na prawidłowe kształtowanie ładu przestrzennego. Konkludując, organ odwoławczy wskazał, że przepisy odrębne rozumieniu art. 56 ustawy to również przepisy samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności art. 1 ust. 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. a. Kolegium podzieliło ocenę organu l instancji, że planowana inwestycja naruszy ład przestrzenny istniejący w jej sąsiedztwie. Nadto podniosło, że planowane przedsięwzięcie stoi w sprzeczności z dokumentem pn. "Wytyczne sytuowania masztów anten stacji bazowych na terenie miasta K. - zasady lokalizacji" — zatwierdzonym przez Miejską Komisje Urbanistyczno-Architektoniczną Miasta K. Sama natomiast konstrukcja masztu kratowego z odciągami i zespołami anten koliduje z jednoznacznym charakterem zabudowy sąsiadującej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] Telefonia [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi oraz naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 cyt. ustawy poprzez ogólne odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, krajobrazowych oraz potrzeb interesu społecznego w zakresie uznania, że inwestycja jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego oraz pominięcie naruszenia przez Prezydenta Miasta K. przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przy inwestycji celu publicznego nie obowiązuje zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśniła, że lokalizacje stacji bazowych telefonii [....] w terenie określa się na podstawie radiowej siatki budowy sieci, sporządzanej przez operatora. W każdym ogniwie siatki musi powstać stacja, aby sieć funkcjonowała poprawnie. Organ może odmówić ustalenia lokalizacji projektowanej inwestycji wyłącznie wtedy, gdy wykaże niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, tymczasem organy obydwu instancji powołały treść klauzul generalnych. Strona skarżąca wskazała na wyroki wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznych sprawach, w których decyzje obydwu instancji zostały uchylone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest uzasadniona. Ponieważ istota problemu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art.56 ustawy, a w konsekwencji do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być oparta wyłącznie na ocenie braku jej zgodności z wymaganiami wynikającymi z klauzuli generalnej tj. wymaganiami ładu przestrzennego, rozważania należy rozpocząć od przytoczenia obowiązujących w tej mierze przepisów. Zgodnie z przepisem art.1 ust.2, zamieszczonym w rozdziale 1 ustawy - Przepisy ogólne, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego. Przepis ten stanowi normę ogólną, zawierającą otwarty katalog wartości, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z kolei jak wynika z przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zwrócić w związku z tym pozostaje uwagę, że uwzględnienie niektórych z wymienionych kategorii (wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe) oznacza również konieczność odwołania się do ocen pozaprawnych: technicznych i estetycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Regulowane w ustawie instytucje prawne umożliwiające realizację inwestycji także w razie braku planu nie stanowią równoważnej planowi alternatywy, są jedynie instrumentami mającymi zapobiegać najbardziej negatywnym skutkom jego braku. Przewidziane więc prawem możliwości ustalenia przez organ administracji lokalizacji inwestycji celu publicznego czy warunków zabudowy dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowią wyjątek od reguły. W takim przypadku, w myśl przepisu art.4 ust.2 ustawy, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu zatem wynika istotna różnica między decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o warunkach zabudowy. W pierwszej ustala się lokalizację, a w drugiej - sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Różnica ta zaznacza się wyraźnie w dalszych przepisach ustawy, zawartych w Rozdziale 5 - Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji, szczegółowo regulującym kwestie wydawania decyzji w tym przedmiocie, l tak, w myśl art.53 ust.3 ustawy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Według zaś art.54 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym również w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Natomiast przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są zupełnie inne, a w szczególności wynikająca z zasady dobrego sąsiedztwa, konieczność zachowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu dotychczasowej zabudowy. W odniesieniu do decyzji, ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Wystarczy zresztą dokonać analizy art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, aby dojść do wniosku, że zastrzeżenie takie byłoby całkowicie chybione. Charakter większości z tych inwestycji wyklucza nie tylko zastosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. W odróżnieniu zatem od zamierzeń, objętych obowiązkiem uzyskania warunków zabudowy, z samej swojej istoty inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, zawsze bądź prawie zawsze będzie od takiego stanu znacząco odbiegać. Skoro ustawodawca nie przewidział, jak ma to miejsce w odniesieniu do warunków zabudowy i wynika w tym zakresie z przepisów wykonawczych, aby dopuszczalne parametry obiektów inwestycji celu publicznego odpowiadały średnim wartościom, występującym na danym terenie, najwyraźniej dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od tych wartości. Skoro tak, to warunek kontynuacji i dostosowania charakteru zabudowy nie został w ustawie zastrzeżony, co czyni niedopuszczalnymi próby wprowadzenia go za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych, takich jak ład przestrzenny. Stosownie do treści art.56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi w rozumieniu tego przepisu są przepisy zawarte w innych aktach normatywnych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z zasad techniki legislacyjnej. Nadto, przepis art. 1 ust.2 pkt 1) ustawy nie może stanowić przepisu odrębnego w rozumieniu jej art.56, gdyż norma ogólna określająca zasady planowania i zagospodarowania, nie może wyłączać zastosowania normy szczegółowej. Wreszcie, wynikający z art.1 ust.2 ustawy obowiązek uwzględniania wskazanych w nim wartości nie oznacza jednak, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym może świadczyć przepis art. 6 ustawy. Zastosowana przez organy w sprawie niniejszej wykładnia art.56 ustawy zabieg jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem omawianego przepisu, ale i jego celem; w istocie polega bowiem na zanegowaniu sensu szczególnej regulacji mającej zapobiegać niemożności realizacji inwestycji celu publicznego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić więc należy, że zarówno Prezydent Miasta K. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie wyłożyły cytowany przepis przez pryzmat art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy. Na zakończenie zauważyć jeszcze pozostaje, że problem występujący w niniejszej sprawie był już przedmiotem rozważań doktryny i orzecznictwa. Wskazać w związku z tym należy, że Sąd podziela wyrażany pogląd, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56, wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 13 czerwca 2006r., sygn. akt IV SAM/a 441/06). Organ odmawiający lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z odrębnym przepisem prawa. Przyjęcie, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak powołane wyżej przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji. W niniejszej sprawie Sąd podziela także pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007r. (sygn. akt II SA/Lu 618/07), że "niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej winny ocenić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy, czyli przepisami innych ustaw niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. żart. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. 10