II SA/Kr 371/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja ( spr.) AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2004r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S.C." w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala - II SA/Kr 371/04 UZASADNIENIE Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].10.1965 r. Nr: [...] i decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dn. [...].03.1966 r. Nr: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, /Dz. U. Nr 18, poz. 94 z 1961r./, nieruchomości położone w gm. kat. B. – B. oznaczone l. kat.: - "1" o pow. 1900 m2 i 65/85 o pow. 249 m2 - stanowiące własność K. M.P. - "2" o pow. 574 m2 i 65/89 o pow. 400 m2 - stanowiąc własność M. J. H. - "3" o pow. 731 m2 i 65/75 o pow 500 m2 - stanowiące własność H. T. Z. - "4" o pow. 2649 m2 - stanowiąca własność O.A.M. - "5" o pow. 5122 m2 - stanowiącą własność J.P. - "6" o pow. 6624 m2 - stanowiącą współwłasność po 1/2 J.P. i O.M. - z przeznaczeniem podbudowę bazy magazynowej z bocznicą kolejowa dla Gminnej Spółdzielni "S.C." zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej z dnia 8.05.1965r. Nr [...] wydanym przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PPRN w B. Decyzją PPRN w B. z dnia [...].09.1966r. Nr: [...] wywłaszczone nieruchomości zostały przekazane w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "S.C." w B. i obecnie stanowią jedną działkę oznaczoną nr "7" o pow. 2,1663 ha. Użytkownik - Gminna Spółdzielnia "S.C." zawarł w 1971r. z Wojewódzką Spółdzielnią Transportu Wiejskiego w B., umowę dzierżawy części terenu o pow. 4.500 m2. Działka stanowi własność Gminy B. na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody T. z dnia [...] listopada 1991 r. W dniu 2.01.1991 r. wymienieni wyżej, poprzedni właściciele wywłaszczonych nieruchomości wystąpili o ich zwrot podając, że działki nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Decyzją z dn. [...].05.1991r. Nr: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w B. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a z motywów jej rozstrzygnięcia wynika, że działki zostały wykorzystane i zagospodarowane zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda T. decyzją z dnia [...].07.1991 r. Nr:[...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji celem rozważenia możliwości zwrotu części nieruchomości nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, a znajdującej się w dzierżawie Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego, a także celem wyjaśnienia dlaczego nie wybudowano bocznicy kolejowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...].10.1992r., odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości podając, że teren jest zagospodarowany, zabudowany, utwardzony, ogrodzony. Ponadto, że tren objęty postępowaniem jest przeznaczony w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego m. B. pod składy i magazyny związane z obsługą jednostek produkcyjnych i w taki sposób jest wykorzystywany. Po rozpatrzeniu odwołań b. właścicieli Wojewoda T. decyzją z dnia [...].02.1993r. Nr: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając motywy jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie rozpoznaniu skargi; O.M., J.P., M.S., K.P., M.H., J.K., H.Z., K.K. i A.K., wyrokiem z dnia 21.06.1994r. /sygn. akt. SA /Kr 1520/93/ uchylił zaskarżoną Decyzję Wojewody T. oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...].10.1999r. nr: [...] odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powołując się na przepis art. 136 ust. 3 art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w przeważającej części cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponieważ w latach 1966 -1972r., GS "S.C." wybudowała bazę magazynową, użytkowaną obecnie jako hurtownie i sklepy. Jednocześnie stwierdzono, że GS "S.C." nie wykorzystała terenu w południowo zachodniej części działki o pow. 0,45 ha, który od dnia 1.12.1971 r. dzierżawi Wojewódzka Spółdzielnia Transportu Wiejskiego w B. i który w całości został przez dzierżawcę zabudowany. Nadto organ orzekający stwierdził; iż na działce nie została zrealizowania planowania budowa bocznicy kolejowej. Jednakże w toku postępowania ustalono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym m. B. część działki jest objęta symbolem planu BGUR i ustaleniami: "teren usług rzemieślniczych rzemiosła uciążliwego", pozostała część symbolem B7S -" tereny składów, adaptacja stanu istniejącego z możliwością modernizacji bez możliwości ich powiększenia" Ponadto Zarząd GS " S.C." w B. uważa, że jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki na podstawie decyzji PPRN w B., użytkowanie to, zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego -Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie /sygn. akt SA/Kr 1520/93/ i w związku z tym nie wyraża zgody na zwrot nieruchomości i na sprzedaż obiektów, budowli zwrotu jej nakładów poniesionych na przedmiotową działkę. Obecnie w jednym z magazynów użytkownik GS "S.C." prowadzi hurtownie spożywczą, w drugim sklep i sprzedaż pasz, pozostałą część drugiego magazyny oraz trzeci wydzierżawiła członkom Spółdzielni na prowadzenie hurtowni. W jednym z boksów betonowych prowadzony jest skup złomu, zaś w południowo - zachodniej części działki znajduje się baza transportowa - Wojewódzkiej S-ni Transportu Wiejskiego w B., która wybudowała na nim swoje obiekty. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa będzie wymagała rozważenia możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego na podstawie art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 240 kodeksu cywilnego, to jednak Zarząd Gminy zdecydowanie przeczy by przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste; twierdzi; iż grunty zostały oddane GS w użytkowanie zwykłe i nie poczynił żadnych kroków w kierunku rozwiązania umowy, a swoje stanowisko wyraził w piśmie z dn. 25.05.1999r. dlatego orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli poprzedni właściciele domagając się jej uchylenia. Powtarzając argumenty podnoszone już w poprzednich odwołaniach, a w szczególności; że teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, wynikającym z orzeczenia PWRN z 1965r. a nadto, że GS "S.C." bezprawnie teren wydzierżawiła Spółdzielni Transportu Wiejskiego w B., która z kolei zabudowała go "na dziko" wg. własnych potrzeb, bez prawem przewidzianych decyzji. Znaczna cześć terenu wydzierżawiona została różnym podmiotom gospodarczym, które realizują swoje własne, indywidualne cele, co nie mieści się w pojęciu celu określonego decyzją o wywłaszczeniu "na cele publiczne", i co dowodnie świadczy o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zaprzeczyli by przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a powoływanie się przez GS "S.C." na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ich zdaniem nadużyciem gdyż Sąd stwierdził tylko istnienie decyzji z 1966 r., a nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Odwołujący się zarzucają, że prawo użytkowanie wieczystego nie jest ujawnione w księdze wieczystej i nie może zostać ujawnione ponieważ nie zostało ustanowione w sposób prawem przewiedzmy. Ponadto zarzucają, że ich wniosek o zwrot odnosi się do tej części nieruchomości, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zaś obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do odmowy zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. [...], uchylił decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy naprowadził, że skoro pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany to wówczas uznaje się nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. Sytuacja, w której GS "S.C." w B., jako użytkownik grunty na podstawie decyzji PRRN w B. nie zrealizowała celu wywłaszczenia i oddała grunt w dzierżawę innemu podmiotowi gospodarczemu , który wzniósł na niej własne obiekty oznacza, że nieruchomość w tej części stała się zbędna na cel wywłaszczania w rozumieniu art. 137 u.g.n. Także teren, na którym zgodnie z decyzją PPRN w B. z dnia [...] maja 1965r. [...] o lokalizacji szczegółowej przewidziano bocznicę kolejową należy uznać za zbędny w rozumieniu ustawy wobec braku realizacji wskazanego celu. W aktach sprawy brak jest załącznika graficznego do ww. decyzji, dla szczegółowego określenia lokalizacji planowanych inwestycji. Nadto z akt sprawy nie wynika, że GS-"S.C." przysługuje prawo użytkowania wieczystego działki nr "7" odpowiadającej wywłaszczonym parcelom i takie prawo to nie zostało dotychczas ujawnione w KW [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji wyeliminuje powyższe uchybienia i mając na względzie art. 137 § 2 u.g.n wyda stosowną decyzję. Od powyższej decyzji skargę do NSA wniosła GS. "S.C." w B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji. Dalej zaś skarżąca wywodzi, że wydzierżawienie przez nią terenu Spółdzielni Transportu Wiejskiego było koniecznością i nie świadczy ten fakt wcale o zbędności tego terenu na cel wywłaszczenia. Nadto podnosi, że teren nie był oddany spółdzielni w użytkowanie, a tylko w użytkowanie wieczyste, a fakt ten został potwierdzony także w uzasadnieniu Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.1994r./ sygn. akt S.A. 15/1520/93/, Obecnie skarżąca złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w B. Wydział Ksiąg Wieczystych o wpisanie jej prawa użytkowania wieczystego do działki nr "7" na podstawie decyzji PRN B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji podnosi, że wyjaśnienie wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności sposób zagospodarowania przedmiotowej działki w stosunku do jej przeznaczenia w decyzji o wywłaszczeniu, a także czy zostały na niej wzniesione obiekty budowlane przez dzierżawcę bez zezwolenia władzy budowlanej, ale przede wszystkim dla ustalenia czy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz skarżącej GS "S.C." i czy zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd rozpoznając skargę zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. - Przepisy wprowadzające ustawię - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz 1271/ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2002r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznanie niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie. Skarga jest nieuzasadniona. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że wszystkie wywłaszczone działki poprzednich właścicieli - weszły w skład nowoutworzonej działki ozn. obecnie nr "7", o pow. 2,1663 ha, obj. KW [...]. Przedmiotowa działka tylko w części została zabudowana przez jej użytkownika -skarżącą GS "S.C." w B., dysponującą nieruchomością na cele wywłaszczenia. Nie została natomiast zrealizowana przez tego użytkownika budowa bocznicy kolejowej, mimo upływu 38 lat od wywłaszczenia. Bezsporną jest też okoliczność, że GS "S.C" wydzierżawiła część terenu przedmiotowej działki umową z 1971r. Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego, która wybudowała na tym gruncie obiekty budowlane pod potrzeby związane ze swoją działalnością gospodarczą. Na tle powyższych bezspornych okoliczności i odmiennych twierdzeń stron, co do zakresu realizacji celu wywłaszczenia, i co do istnienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz GS "S.C." na przedmiotowej nieruchomości, koniecznym jest przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego dla precyzyjnego ustalenia wskazanych w jego uzasadnieniu istotnych okoliczności, mających zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba bowiem zauważyć, iż pomimo długotrwałego postępowania sprawa nie została należycie wyjaśniona i nie zostały poczynione ustalenia, od których zależy jej rozstrzygnięcie co do istoty. Roszczenie poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje z chwilą, kiedy stała się ona zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona (art. 136 ust. 3 u.g.n). W świetle powyższego, koniecznym jest najpierw ustalenie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co będzie zagadnieniem wstępnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Następnie zaś konfrontując ów właściwy cel wywłaszczenia działki ze stanem rzeczywistym, w jakim się ona znajduje (art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n) i ze stanem prawnym (art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) będzie można dokonać oceny czy nieruchomość ta stała się dlań zbędna. Cel wywłaszczenia należy przy tym interpretować bardzo ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 pkt. 1 u.n.g. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś, przy ocenie "zbędności" należy się kierować jej normatywną definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 u.n.g. W związku z zakazem użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, wyjaśnienia będzie wymagał charakter zabudowy części działki obiektami budowlanymi, wzniesionymi bez stosownych pozwoleń władzy budowlanej przez dzierżawców działki - (Wojewódzka Spółdzielnię Transportu Wiejskiego lub inne osoby), - a więc nie przez inwestora dysponującego nieruchomością na cel wywłaszczenia. Należy wyjaśnić; czy nie zachodzi negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości w postaci ujawnionego do niej w księdze wieczystej prawa osób trzecich. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia bowiem wyjątek od zasady określonej w powołanym wyżej art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowiąc; iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dn. 1.01.1998r.) nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takim przypadku muszą jednak zaistnieć kumulatywne wszystkie warunki przewidziane art. 229 u.g.n. stanowiące łącznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości w postaci zintabulowanego prawa do niej osoby trzeciej, czyli: istnienie tytułu prawnego do nieruchomości i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że brak jest wpisu w księdze wieczystej - prowadzonej dla tej nieruchomości, - prawa użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni. Brak też jest w sprawie dowodów ustanowienia prawa wieczystego użytkowania tego terenu na rzecz skarżących w postaci umowy notarialnej. Trzeba stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej można było ona podstawie ustawy z dnia 14. 07.1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz. U. Nr 22 póz. 159 z 1991 r./ przekazać tereny państwowe bądź w użytkowanie bądź w użytkowanie wieczyste, co wynika wprost z treści art. 3 ust. l i 2 tej ust. Trzeba też stwierdzić, iż znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...]. 09.1966r. Pręż. Powiatowej Rady Narodowej w B. Nr: [...], na którą powołuje się skarżąca, sama nie wywołuje jeszcze skutku prawnego w postaci powstania prawa użytkowania wieczystego. Należało zawrzeć odpowiedniej treści umowę notarialną w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Trzeba tu dopowiedzieć, że na podstawie powołanej wyżej ustawy oddawanie terenu w użytkowanie wieczyste (art. 11 ust. l ustawy w zw. z art. 234 k.c.) /Dz.U. Nr 16 póz 93/, następowało na podstawie umowy notarialnej, a nadto wymagało ono wpisu do księgi wieczystej zgodnie z wymogiem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy. Postanowienia umowy określające sposób korzystania z terenu przez wieczystego użytkownika, podlegały również ujawnieniu w księdze wieczystej zgodnie z treścią art. 11 ust.3 ustawy. Bez zachowania przewidzianej prawem formy dla zawarcia umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, prawo to nie mogło powstać. Jeśli więc okaże się, że umowa o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste nie istnieje, - to wówczas nie ma przeszkody do realizacji praw poprzednich właścicieli żart. 136 ust. 3 u.g.n. czyli do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 138 ust. 1 u.g.n. wygasają prawa jak użytkowanie czy trwały zarząd obciążające nieruchomość wywłaszczoną, która podlega zwrotowi. Należy wiec przy uwzględnieniu powyższych uwag, i zastosowaniu zaleceń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzupełnić postępowanie dla wyjaśnienia powyższych, istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Ponadto trzeba też zauważyć, że przed wywłaszczeniem działki wymienione na samym wstępie uzasadnienia, stanowiły odrębne własności poszczególnych osób. Współwłasność istniała tylko w stosunku do jednej z działek objętych wywłaszczeniem ozn. nr "6", o pow. 6624 m2 Postępowanie o zwrot nieruchomości ma na celu restytucję stanu własności z przed okresu wywłaszczenia. Nie może zatem prowadzić ono do zmian w strukturze własności. Nie może powstać nowy stan własności polegający na współwłasności całości czy też części działki nr "7", jako wynik postępowania w przypadku pozytywnej decyzji merytorycznej o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Tymczasem postępowanie jest prowadzone w stosunku do całej działki ozn. nr "7", obejmującej kompleks dawnych wywłaszczonych działek. Trzeba będzie sporządzić projekt podziału tej nieruchomości nr "7" na poszczególne działki, odpowiadające wywłaszczonym, a następnie w stosunku do każdej działki objętej postępowaniem o zwrot, trzeba będzie stwierdzić; czy zachodzą przesłanki zwrotu żart. 136 u.g.n. gdyż każda z nich była własnością innego właściciela posiadającego tytuł własności. Jak wynika z akt sprawy; tylko częściowo został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zachodzi więc konieczność ustalenia, na których z działek wywłaszczonych, a objętych postępowaniem o zwrot, został on zrealizowany, a które z tych działek stały się w całości lub w części zbędne na ten cel w świetle ustawowej definicji "zbędności" zawartej w art. 137 u.g.n. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed administracyjnymi skargę, jako bezzasadną oddalił.