II SA/Kr 373/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.U. na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Starosta W. decyzją z dnia 8 września 2011 r., nr [...] odmówił B.U. ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0080 ha, położoną w I. gmina A. , co do której Wojewoda [...] wydał decyzję znak: [...] z dnia 12 maja 2011 r. potwierdzającą, że ww. działka została zajęta pod drogę krajową i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Skarbu Państwa. Orzekając w powyższy sposób organ I instancji, powołując treść art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którą odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., wskazał m.in., że wniosek B.U. z dnia 22 lipca 2011 r. został złożony po zakreślonym ustawą terminie. Jednocześnie podkreślił, że w Starostwie Powiatowym w W. toczyło się postępowanie prowadzone z wniosku B.U. z dnia 30 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] . Zdaniem organu I instancji pismo B.U. z dnia 22 lipca 2011 r. nie może stanowić sprostowania, ani uzupełnienia wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. z uwagi na fakt, że wniosek ten dotyczył działki nr [...] . Zatem pismo z dnia 22 lipca 2011 r. zostało potraktowane jako odrębne podanie o odszkodowanie za działkę nr [...] i zarejestrowane pod nr [...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 23 września 2011 r. B.U. , która podniosła, że złożyła wniosek o zwrot nieruchomości w pośpiechu, w ostatnim dniu terminu i omyłkowo wpisała nr działki [...] zamiast także [...] . We wniosku podała jednakże pierwotny numer działki lwh [...] , z której wydzielono później działki nr [...] i [...] . Wyjaśniła, iż pismem z dnia 22 lipca 2011 r. zwróciła się do organu o wypłatę przyznanego odszkodowania decyzją Wojewody [...] z dnia 12 maja 2011 r., a nie z wnioskiem o zwrot działki nr [...] . Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia 8 września 2011 r. nr [...] . W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę [...] była sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz B.U. , za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, położoną w I. gmina [...] , a tym samym również weryfikacja prawidłowości i zasadności wydanej w tym zakresie przez Starostę [...] decyzji z dnia 8 września 2011 r. nr [...] . Przytoczono przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podając, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek, które muszą być spełnione łącznie: - dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, - nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, - z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ podniósł, że dochowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie jest jedną z przesłanek, od zaistnienia łącznie których zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W tej sytuacji brak spełnienia choćby jednej z przesłanek powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W ocenie organu, jak wynika z analizy akt sprawy zgromadzonej przez organ I instancji, B.U. w wyniku otrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia 12 maja 2011 r. znak: [...] potwierdzającej, iż działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, położona w I. gmina [...] została zajęta pod drogę krajową i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Skarbu Państwa wystąpiła w dniu 22 lipca 2011 r. do Starostwa Powiatowego w W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Jednocześnie zwrócono uwagę, że w Starostwie Powiatowym w W. toczyło się postępowanie prowadzone z wniosku B.U. z dnia 30 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] . W treści złożonego odwołania B.U wskazała, że we wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. nastąpiła pomyłka co do oznaczenia nieruchomości. W odniesieniu do powyższego organ wyjaśnił, że w zakresie, w jakim prawo materialne lub procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Pismem z dnia 30 grudnia 2005 r. B.U. wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] , objętą Iwh [...] , położoną w I. Podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] nastąpił operatem pomiarowym z dnia 6 sierpnia 1970 r. nr [...]. W ocenie organu występując o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] w dniu 22 lipca 2011 r. B.U. dokonała "rozszerzenia" wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. o zupełnie nowy przedmiot postępowania, a zatem słusznie organ I instancji uznał, że w zakresie odszkodowania za działkę nr [...] wniosek został złożony w dniu 22 lipca 2011 r. Podzielono stanowisko organu I instancji, który powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 930/06 zgodnie z którym: "O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane." Podniesiono równocześnie, że - zgodnie z poglądami doktryny i ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych - w razie niezręcznego, niezrozumiałego sformułowania żądania zawartego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne, organ powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1753/07, a także powołany tam wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt ISA 2188/00) zwłaszcza że art. 73 przywołanej ustawy nie precyzuje z jakich elementów powinien składać się wniosek o ustalenie odszkodowania, a w szczególności nie nakazuje wnioskującemu wskazania konkretnych numerów działek zajętych pod drogę publiczną. Istotnie w sytuacji nie wskazania przez ubiegającego się o odszkodowanie za jakie nieruchomości żąda on odszkodowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1410/09). Wskazano, że w przedmiotowej sprawie w pierwotnym wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania wnioskodawczyni precyzyjnie określiła, że żąda ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] . Prawidłowo zatem organ I instancji orzekający w sprawie przyjął, że wniosek z dnia 22 lipca 2011 r. o odszkodowanie za działkę nr [...] odnosi się do zupełnie nowego przedmiotu postępowania, a zatem słuszne jest twierdzenie organu I instancji, że nie został złożony w terminie zakreślonym przepisem art. 73 ust. 4 ustawy, co w konsekwencji stanowi podstawę odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działkę na rzecz B.U. Termin na składanie wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania wyznaczony przez ustawodawcę ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 30 grudnia 2011 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.U. wskazując na swój błąd i wyrażając poczucie krzywdy spowodowane odmową przyznania jej odszkodowania przez organy administracji za odebraną jej własność. Skarżąca podniosła te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji akcentując, że omyłkowo wskazała we wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. numer działki [...] zamiast [...] . Na omyłkę skarżącej ma wskazywać treść wniosku, w którym powołano numer pierwotny całej działki, tj. lwh [...] obejmującej zarówno działkę nr [...] , jak i [...] . Pismo z dnia 22 lipca 2011 r. było jedynie wezwaniem organu o wypłatę odszkodowania a nie ponownym wnioskiem w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji. Podkreślono, że organ administracji związany był pierwotnym wnioskiem skarżącej złożonym w ustawowym terminie, przy uwzględnieniu okoliczności, że już w dniu 6 sierpnia 1970 r. operatem pomiarowym nr [...] nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] , w związku z czym orzekł o odmowie odszkodowania za działkę nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza wprawdzie, że argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na uzasadnienie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej w części, w której wskazują i wyjaśniają podstawy prawne rozstrzygnięcia i poglądy prezentowane w tym zakresie w orzecznictwie w pełni zasługują na aprobatę, jednakże organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie oceny wniosku inicjującego postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją. Organy przyjęły, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 22 lipca 2011 r., w którym domagała się ona odszkodowania za działkę nr [...] położoną w I. zajętą pod drogę krajową, a wniosek B.U. z dnia 30 grudnia 2005 r. dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] , gdyż we wniosku tym skarżąca precyzyjnie określiła, że żąda ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...] . Wbrew twierdzeniom organów treść wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. nie jest jednak jednoznaczna i wymagała wyjaśnienia. Skarżąca napisała bowiem w tym wniosku, że wnosi o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] położoną w I. zajętą pod "chodnik przy głównej szosie". Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji objętej operatem pomiarowym z dnia 6 sierpnia 1970 r., nr [...] wynika podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] , przy działka nr [...] nie jest działką położoną bezpośrednio przy drodze krajowej (k. 116 akt adm.). Wąską działką położoną przy tej drodze jest działka nr [...] . Oznacza to, że treść wniosku skarżącej jest niejednoznaczna, gdyż działka nr [...] położona w I. nie może być uznana za zajętą pod "chodnik przy głównej szosie". Z akt sprawy wynika, że wskazywaną działką, która mogła być zajęta pod "chodnik przy głównej szosie" jest raczej działka nr [...] . W tym stanie rzeczy, gdy wniosek został sformułowany nieprecyzyjnie konieczne było wezwanie wnioskodawczyni o sprecyzowanie jego treści. Pogląd taki zasadnie ugruntował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na co zwraca uwagę organ odwoławczy powołując wyroki: NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., II OSK 930/06, NSA z dnia 5 lutego 2009 r., I OSK 1753/07, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., I OSK 1410/09). Nie wzywając wnioskodawczyni o sprecyzowanie treści jej wniosku z dnia 30 grudnia 2005 r. i potraktowanie w tym stanie rzeczy pisma B.U. z dnia 22 lipca 2011 r. jako pierwszego wniosku dotyczącego działki nr [...] , stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, które na tym etapie postępowania administracyjnego były przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę dotycząca ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0080 ha, położoną w Inwałdzie gmina Andrychów po wyjaśnieniu rzeczywistej treści wniosku skarżącej z dnia 30 grudnia 2005 r.