II SA/Kr 379/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. (......) na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) Starosta K. odmówił B.S. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , objętej księgą wieczysta nr [....] , poł. w obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. Organ podał, że działka nr [....] , poprzednio oznaczona jako działka nr [....] , została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [....] 1989 r., nr Rep. [....] , zawartym w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalno - usługowego, w celu oddania jej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. , zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego [....] Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 1985 r. nr [....] . Działka nr [....] stanowiła własność J.S. oraz I.S. – na prawach wspólności ustawowej - na podstawie umowy sprzedaży z dnia 3 lutego 1954 r., Rep. [....] . Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia 26 marca 1988 r. Sygn. akt II Ns 376/88 spadek po zmarłym w dniu [....] 1986 r. J.S. nabyli: I.S. , B.S. oraz K.S. po 1/3 cz. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia 10 października 2008 r. Sygn. akt II Ns 1764/08 spadek po zmarłej w dniu [....] 2007 r. I.S. nabyła B.S. w całości. Działka nr [....] zmieniła oznaczenie na działkę nr [....] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 lipca 1999 r. nr [....] . Umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu [....] 1989 r. w formie aktu notarialnego Rep. [....] , Skarb Państwa ustanowił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [....] prawo użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [....] w dniu [....] 1989 r. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [....] z dnia 1 lutego 1999 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] sprzedała R.K. udział wynoszący 50/1000 części w prawie wieczystego użytkowania działki nr [....] ; A.L. udział wynoszący 475/1000 części w prawie wieczystego użytkowania działki nr [....] oraz M.S. udział wynoszący 475/1000 części w prawie wieczystego użytkowania działki nr [....] . Z odpisu z księgi wieczystej nr [....] wynika, że objęta jest nią działka nr [....] w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Organ wskazał, że z treści przepisów art. 136 ust. 3 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przepis art. 229 ustawy znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (choćby niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia) stanowiąc, że roszczenie nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie są już w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości, albo też nie władają tą nieruchomością, gdy została ona sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Dodał, że do wyłączenia ciążącego na ww. podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy, dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest ono jednak uprzednim ustaleniem, iż spełnione zostały ustanowione tym przepisem przesłanki, które powodują, że przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy roszczenie nie przysługuje. W przedmiotowej sprawie działka nr 32/1 pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B.S. , wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 97 §4 ust. 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem, a toczącego się przez Gmina Miejska pod sygn. akt [....] ; - naruszenie art. 7 kpa, art. 156 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 157 par. 2 kpa oraz art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie ustalenia, że umowa użytkowania wieczystego z 12 grudnia 1989 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 11 września 1989 r. są bezwzględnie nieważne na skutek niezawarcia w ich treści postanowień dotyczących sprzedaży budynków znajdujących się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste; - naruszenie art. 105 §1 kpa poprzez nie umorzenie postępowania pomimo zaistnienia przesłanek formalnych uniemożliwiających zwrot nieruchomości w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Odwołująca się podniosła, że ani umowa o ustanowienie użytkowania wieczystego z dnia [....] 1989 r., ani decyzja z dnia 11 września 1989 r. nie zawierały postanowień odnośnie sprzedaży nieruchomości budynkowych znajdujących się na nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z obowiązującą w dniu sporządzenia umowy ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a mianowicie art. 20 oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń. W ocenie odwołującej się umowa użytkowania wieczystego jest bezwzględnie nieważna, co skutkuje brakiem istnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w postaci ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. Organ administracji winien zaś z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 września 1989 r. Nadto wskazała, że odmawiając zwrotu nieruchomości organ winien był umorzyć postępowanie, skoro zaistniały formalne przeszkody do zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. (....) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za prawidłowo poczynione uznał ustalenia faktyczne i podał, co następuje: Kwestie podmiotowe w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości. Z wnioskiem o zwrot wystąpiła pismem z dnia 5 lutego 2016 r. (data wpływu do urzędu) uprawniona osoba – B.S. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [....] cd. whl [....] , na podstawie umowy sprzedaży z dnia [....] 1954 r. Rep. [....] jako współwłaściciele tej nieruchomości wpisani byli J.S. i I.S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z dnia 28 marca 1988 r. sygn. akt II Ns.376/88, spadek po zmarłym J.,S. nabyli wdowa I.S. , córka B.S. i wnuk K.S. , każdy po 1/3 cz., zaś wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w B. nabyli po połowie I.S. i K.S. W chwili wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: I.S. w 4/6 cz., B.S. w 1/3 cz. oraz K.S. w 1/3 cz. W sytuacji, gdy przepis art. 229 u.g.n. znajduje zastosowanie organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. Zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa, na który wskazuje odwołująca się, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Rozpatrzenie sprawy nie jest zależne, w przedstawionym rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, od rozstrzygnięcia w sprawie rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Kwestia ustalenia, że umowa użytkowania wieczystego z dnia [....] 1989 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [....] 1989 r. są bezwzględnie nieważne na skutek niezawarcia w ich treści postanowień dotyczących sprzedaży budynków znajdujących się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Z uwagi na formę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (umowa cywilnoprawna) wyłączna właściwość w kwestii weryfikacji tej umowy posiada sąd powszechny. W sytuacji, gdyby w przyszłości doszło do unieważnienia umowy, wnioskodawczyni będzie mogła ponowić swój wniosek i domagać się nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o treść art. 229 u.g.n. nie pozbawia strony skarżącej wystąpienia z ewentualnymi roszczeniami, w tym odszkodowawczymi, do sądu powszechnego. Na powyższe rozstrzygnięcie B.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 97 § 4 ust. 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozwiązania użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem, a toczącego się przed Gmina Miejską K. pod sygn. akt [....] ; - art. 7 kpa, art. 156 par. 1 ust. 2 kpa oraz art. 157 par. 2 kpa oraz art. 21 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie ustalenia, że umowa użytkowania wieczystego z [....] 1989 r., oraz poprzedzająca ją decyzja z 11 września 1989 r., są bezwzględnie nieważne w skutek nie zawarcia w ich treści postanowień dotyczących sprzedaży budynków znajdujących się na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste; - art. 229 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, pomimo nieważności z mocy prawa umowy użytkowania wieczystego z dnia [....] 1989 r., a zatem braku istnienia negatywnej przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego przed wejściem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; - art. 105 §1 kpa poprzez nieumorzenie postępowania pomimo zaistnienia przesłanek formalnych uniemożliwiających zwrot nieruchomości w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Skarżąca podała, że wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 września 1989 r., a sprawie został nadany znak [....] . Jako podstawę nieważności podała niewskazanie w decyzji nieruchomości budynkowych, które podlegałyby sprzedaży w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego. W pozostałym zakresie skarga zawierała argumentacje, zawarta w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Jako podstawę swego orzeczenia organ wskazał art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Jest rzeczą niewątpliwą, że przesłanka z tego przepisu została spełniona: umowa użytkowania wieczystego została zawarta i prawo to zostało wpisane do ksiąg wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Tych okoliczności zresztą skarżąca nie kwestionuje, a błąd organu upatruje w odmowie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego mającego polegać na rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania, czy też zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zarzut ten jest chybiony: to właśnie istotą regulacji zawartej w art. 229 ustawy jest ustabilizowanie stanów prawnych powstałych w wyniku obrotu wywłaszczonymi nieruchomościami, istniejącego i ujawnionego w księgach wieczystych przed 1 stycznia 1998 r. Dla rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest ustalenie istnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych. Zgodnie z art. 9 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie było zatem podstaw do wstrzymania się z rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. W szczególności przeszkody w powyższym nie stanowiło toczące się postępowanie nadzwyczajne dotyczące decyzji o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie, ani też ewentualne działania skarżącej zmierzające do rozwiązania umowy wieczystego użytkowania. Sąd w całości podziela też stanowisko organów co do zarzutu nieważności umowy o oddaniu nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Ocena tego zarzutu nie mieści się w kompetencjach organu administracji, a – jak wyżej wykazano – jego ewentualna weryfikacja przez sąd powszechny nie stanowi zagadnienia wstępnego. Podsumowując powyższe uwagi stwierdzić należy, że organy słusznie uznały, że materiał, którym dysponują, jest wystarczającą podstawą dla określenia konsekwencji stosowanej normy prawnej i wydania decyzji. Tę stosowaną normę stanowi przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawidłowo wyłożony i przyjęty przez organy za podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest uzasadniony także dotyczący przyjętej formy rozstrzygnięcia. Rzeczywiście kwestia ta była przez pewien okres postrzegana przez sądy administracyjne rozbieżnie, ale za utrwalone uznać już należy stanowisko, zgodnie z którym, w razie spełnienia przesłanek z art. 229 ugn, następuje odmowa zwrotu nieruchomości (por. np.: I OSK 2500/14 z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 330/13 z dnia 17 września 2014 r., I OSK 1889/14 z dnia 13 maja 2016 r.). Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić .