II SA/Kr 382/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Barbara Pasternak AWSA Beata Cieloch Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółka z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 20 października 2004 r. Nr [...] w części § 6 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały. Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999r, Nr XXI/155/99 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica" w Krakowie. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 1 lipca 2002 r. do dnia 29 lipca 2002 r. Zarzut do w/w projektu wniosła pismem z dnia [...] .07.2002r. "[...]" Spółka z o.o. (zwana dalej skarżącą) właścicielka działek nr [...] , [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] podnosząc, iż jej wniosek złożony w toku procedury planistycznej nie został uwzględniony. Zarzuciła, że wyłożony projekt zawiera granicę obszaru objętego planem przebiegającą ukosem przez teren jej nieruchomości, dzieląc ją na dwie części nie nadające się do odrębnego zagospodarowania. Nadto granica planu obszaru zwolnionych z rezerwy pod potrzeby Trasy Zwierzynieckiej nie pokrywa się z granicą sąsiadującego obszaru, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego obszaru "Strzelnica" na Woli Justowskiej. Granice te przebiegają w odległości ok. 5m od siebie w rejonie południowej granicy nieruchomości i w odległości ok. 15m od siebie w rejonie północnej granicy nieruchomości. Skarżąca nie zgadza się również z ustaleniami proponowanymi dla obszaru [...] obejmującego teren jej nieruchomość. W dotychczas obowiązujących ustaleniach planu dla przedmiotowej nieruchomości zarówno przeznaczenie podstawowe obszaru jak i warunki jego zagospodarowania pozwalały na jej korzystniejsze zagospodarowanie. Nowe ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają dla tych terenów istotne ograniczenia wpływając na sposób wykonywania prawa własności - co narusza art.140 k.c. Nadto skarżąca kwestionuje również rozstrzygnięcia proponowane na rysunku planu dotyczące drogi dojazdowej [...] to terenów położonych w sąsiedztwie zachodniej granicy działki. W uzasadnieniu zarzutu skarżąca podała dodatkowo, iż dotychczas obowiązujące ustalenia były podstawą podjęcia decyzji o zakupie nieruchomości, a także ustalenia wysokości jej ceny, a wprowadzone w projekcie planu ograniczenia co do możliwości zagospodarowania nieruchomości przez inwestora może wiązać się z żądaniem odszkodowania od Gminy Kraków. Zarząd Miasta Krakowa uchwałą z dnia 9.09.2002r., nr 1339/2002 w sprawie rozpatrzenia protestów i zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie uwzględnił częściowo wniesiony zarzut poprzez doprowadzenie do ujednolicenia granicy wspólnej dla planów: obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej oraz dla obszaru "Strzelnica" na Woli Justowskiej w Krakowie, a także poprzez rezygnację z wydzielenia drogi dojazdowej [...] w zasięgu ustalonym w planie. Rada Miasta Krakowa w § 6 uchwały z dnia 20 października 2004 r., Nr [...]odrzuciła powyższy zarzut w pozostałej (nie uwzględnionej). Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez "[...]" spółka z o.o. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta Krakowa w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalno-prawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia), dowodowe materiały merytoryczne (inwentaryzację urbanistyczną, wnioski do planu, koncepcja planu -poprzedzona opracowaniami analitycznymi, opinie i uzgodnienia projektu planu, wykaz zarzutów i protestów wraz ze sposobem ich rozpatrzenia przez Zarząd Miasta Krakowa, prognoza oddziaływania na środowisko, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), oraz informacja o zbadaniu spójności rozwiązań omawianego projektu planu z polityką przestrzenną Miasta określoną w w/w Studium. Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie w oparciu o Uchwałę Nr XXI/155/99 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999r. określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta, a wśród nich zarzut wniesiony przez spółkę "[...] " - właścicielkę działek nr [...],[...],[...] obr. [...]. Zarząd Miasta działając w ramach kompetencji przyznanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut i postanowił o jego częściowym uwzględnieniu, poprzez doprowadzenie do ujednolicenia granicy (precyzyjnego wrysowania w obu planach) wspólnej dla planów: obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej oraz dla obszaru "Strzelnica" na Woli Justowskiej w Krakowie, a także zrezygnowano z wydzielenia drogi dojazdowej [...]. Pozostałą nieuwzględnioną część zarzutu Zarząd Miasta Krakowa skierował do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że: - w związku treścią wskazującą naruszenie interesu prawnego właściciela Rada Miasta odniosła się do rozwiązań planistycznych dotyczących nie tylko przedmiotowej działki, ale całokształtu ustaleń projektu planu. Zarzut, mimo że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego winien być rozpatrywany w nawiązaniu do projektu planu, jego celów i założeń oraz całościowych rozwiązań, a także w nawiązaniu do obowiązujących przepisów szczególnych, - złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właściciela, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego. Ze względu na zaistniały konflikt pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, konieczne było przy rozstrzyganiu przez Radę Miasta Krakowa rozważenie obydwu interesów, z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego oraz zachodzących pomiędzy nimi relacji. Analizując te zagadnienia stwierdzono, że ograniczenie uprawnień właściciela nie jest związane z naruszeniem prawa, - celem planu obszaru Strzelnica było zapisanie szczegółowych i precyzyjnych ustaleń planu, podyktowane m.in. koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego w terenach mieszkaniowych Woli Justowskiej. Wskazano na presję mieszkańców i inwestorów by obszaru objęte projektem planu chronić przed zabudową w ogóle, bądź dopuszczając zabudowę w ściśle określonych warunkach i przy zachowaniu pożądanych gabarytów i parametrów. Dlatego teren objęty zarzutem przeznaczony jest w projekcie planu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej . Plan zachowuje jedynie willowy charakter zabudowy w tym rejonie Krakowa odpowiadając m.in. na wnioski Rady Dzielnicy VII oraz mieszkańców Woli Justowskiej. Ścisła zabudowa o wysokiej intensywności wywołuje bowiem protesty zarówno osób prywatnych jak i władz dzielnicy. Stwierdzono, ze wymienione wyżej okoliczności wpływają na brak podstaw do uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa zarzutu. W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez "[...] " Spółka z o.o. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego oraz przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta Krakowa uznała za właściwe odrzucenie zarzutu Spółki "[...]", co oznacza pozostawienie w odniesieniu do działek będących własnością Spółki ustaleń o przeznaczeniu ich na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej . Podniesiono wreszcie, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1) i sprawy ulic i dróg gminnych (art.7 ust.1 pkt 2); w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w szczególności art.1 ust.2 pkt 1 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego i urbanistyki oraz art.1 ust.2 pkt 5, który mówi o walorach ekonomicznych i prawie własności i art.3 stanowiącego, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania przestrzennego, do którego ma tytuł prawny; w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz.627) stanowiącej, że zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art.71 ust.1) oraz, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania ternu powinien w jak największym stopniu zapewnić zachowanie jego walorów krajobrazowych (art.71 ust.3). Wyjaśniono, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości utrzymania stanu zagospodarowania nieruchomości w sposób oczekiwany przez właściciela. Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "[...] " Spółka z o.o. w [...] będąca następcą prawnym "[...]" Spółka z o.o. w [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 6. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że częściowe tylko uwzględnienie zarzutu jest dla skarżącej niezadowalające. W szczególności nadal uważa za nieuzasadnione dzielenie jej nieruchomości pomiędzy opracowania różnych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nadal postuluje zmianę granic opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, aby cały teren skarżącej został objęty jednym planem. Zarzuca również nieuwzględnienie uwag skarżącej co do zmiany warunków zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] . Wreszcie uważa, iż sama uchwała, została sporządzona wadliwie. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów strony skarżącej i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty podniesione w skardze. W szczególności jako bezpodstawne uznać należy zarzut związany z objęciem nieruchomości skarżącej jednym planem poprzez zmianę granic opracowania projektu planu w sposób wykraczający poza ramy określone w uchwale Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem należy z argumentami skargi, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały - tak faktyczne, jak i prawne - nie jest w pełni prawidłowe. Przede wszystkim należy podkreślić, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Tymczasem argumentacja Rady Miasta Krakowa wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ma charakter generalny, posługuje się ogólnikami i jedynie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Przepisy te zostały wprawdzie przez organ przytoczone, ale nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia. W tym zatem zakresie - braku indywidualizacji uzasadnienia i braku szczegółowego odniesienia się do zarzutu skarżącej wniesiona skarga jest zasadna. Zarzuty skargi zasługują zatem na uwzględnienie jedynie w zakresie, w jakim dotyczą nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim jednak w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem. W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999r, Nr XXI/155/98 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica" na Woli Justowskiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 1 lipca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Niezależnie więc od treści zarzutów podnoszonych w skardze zaskarżona uchwała w zakresie § 6 jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.