II SA/Kr 384/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. R. i J. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. (zwany dalej "PINB") nałożył na L.R. oraz J.R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli L.R. oraz J.R. . Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał w mocy w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] PINB nakazał współwłaścicielom L.R. i J.R. "rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] w S. od strony drogi gminnej publicznej nr [...] (działka o nr [...] w S. – ul. [...], wybudowanego niezgodnie z uzgodnieniem zarządcy drogi gminnej oraz brakiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego". Od przedmiotowej decyzji złożone zostało odwołanie, w wyniku którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona przez J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 237/12 skargę oddalił. Upomnieniem z dnia 6 września 2012r. PINB wezwał L.R. i J.R. do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, pouczając jednocześnie, iż niewykonanie obowiązku spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 25 września 2012r. PINB wystawił tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku rozbiórki ogrodzenia na działce nr [...] w S. . W piśmie z dnia 4 października 2012r. L.R. oraz J.R. zgłosili zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego. PINB postanowieniem z dnia 15 października 2012r. uznał zarzut za niezasadny. Po rozpatrzeniu zażalenia na wzmiankowane postanowienie WINB utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] grudnia 2012r. PINB postanowieniem nr [...] znak: [...] nałożył na L.R. oraz J.R. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ogrodzenia, od wykonania którego to obowiązku skarżący się uchylali. Postanowienie to zostało zaskarżone przez L.R. i J.R. zażaleniem z dnia 8 stycznia 2013r. MWINB zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., znak: [...] . Organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie skarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 10.000 zł było w pełni uzasadnione. Zdaniem MWINB organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanych taką dolegliwość, jaka była niezbędna do przymuszenia ich do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Organ uznał również, iż w kwestionowanym postanowieniu organ I instancji nie miał obowiązku szeroko uzasadniać wyboru tego środka pod kątem uciążliwości, nietrafny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ stwierdził również, iż poza zakresem jego kontroli w przedmiotowym postępowaniu leżała prawidłowość decyzji będącej źródłem obowiązku. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy były więc twierdzenia pełnomocnika skarżących dotyczące konieczności ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] oraz [...]. Organ odmówił również wstrzymania egzekucji grzywny. Postanowienie to zostało zaskarżone przez L. i J.R. skargą z dnia 19 lutego 2013r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji lub postanowień, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku może być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu jurysdykcyjnym lub przez żądanie uruchomienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, względnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym za nietrafne należało uznać zarzuty skarżących skierowane przeciwko zasadności obowiązku rozbiórki. Wbrew twierdzeniom skarżących "ustalenie rzeczywistego i zgodnego z prawem przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką [...]" nie ma "decydującego znaczenia w niniejszej sprawie". Zarzut ten mógł zostać ewentualnie podniesiony w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. W obecnie toczącym się postępowaniu można natomiast kwestionować wyłącznie legalność orzeczenia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, w dodatku obowiązkowo przyjmując za jej podstawę istnienie wcześniejszej decyzji o nakazie rozbiórki. W konsekwencji na gruncie niniejszej sprawy ustalenie przebiegu granic wzmiankowanych działek nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niesporne jest, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] 11.2011r., znak:[...] która utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą zobowiązanym: "rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] w S. od strony drogi gminnej publicznej nr [...] (działka o nr [...] ) w S. – ul. [...] , wybudowanego niezgodnie z uzgodnieniem zarządcy drogi gminnej oraz brakiem dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do organu architektoniczno-budowlanego". Obowiązek ten został nałożony na L.R.i J.R. . Prawidłowo zatem w stosunku do tych osób wszczęto postępowanie egzekucyjne. Dodać także należy, że podlegająca wykonaniu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...].11.2011r., znak: [...] jest nie tylko ostateczna, ale wskutek oddalenia skargi przez WSA w Krakowie wyrokiem z 19.04.2012r., sygn. akt II SA/Kr 237/12 również prawomocna. L.R. oraz J.R. byli więc zobowiązani do wykonania tej decyzji ostatecznej. Jednak pomimo ciążącego na nich obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji nie wykonali. Dlatego tez właściwe organy państwa są zobligowane, w ramach przysługującego im władztwa państwowego imperium, do podjęcia działań i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wymuszenia wykonania nałożonego obowiązku. Prawidłowo zatem zostało skierowane do zobowiązanych upomnienie z 6.09.2012r., a wobec dalszego niewykonywania przez zobowiązanych nałożonego na nich obowiązku wystawiony został tytuł wykonawczy z 25.09.2012r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowią przepisy art. 119, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./ i w oparciu o te przepisy organy egzekucyjne nałożyły na skarżących grzywnę w wysokości 10.000 zł. Zdaniem skarżących organy administracji popełniły uchybienie poprzez brak sprecyzowania czy nałożona grzywna rodzi dla skarżących zobowiązanie solidarne czy też zobowiązanie in solidum. Skarżący podnoszą, iż brak rzeczonego wskazania narusza wynikający z art. 124 § 1 u.p.e.a. obowiązek określenia podmiotów zobowiązanych do uiszczenia grzywny oraz jej wysokości. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja wskazuje podmioty zobowiązane – J.R. i L.R. . Wskazana jest również wysokość nałożonej grzywny – 10.000 zł. W rezultacie nie sposób na gruncie niniejszego stanu faktycznego przyjąć, iż doszło do naruszenia obowiązków wynikających z art. 124 § 1 u.p.e.a. Jeżeli skarżący mieli jakiekolwiek wątpliwości mogli oni natomiast skorzystać z uprawnienia do wyjaśnienia treści decyzji przez organ na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. W związku z powyższym rzeczony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać należy, że wyrok WSA w Krakowie z 13.04.2011r., sygn. akt II SA/Kr 274/11, na który powołuje się strona skarżąca, jako na wydany w podobnej sprawie, został uchylony przez NSA wyrokiem z 20.12.2012r., sygn. akt II OSK 1571/11. Co więcej w wyroku tym NSA wyraźnie wskazał w tezie, że "wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych." Skarżący podnoszą również, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z art. 7 § 2 u.p.e.a., gdyż wybrany przez organ środek nie jest środkiem najmniej uciążliwym. Artykuł 7 § 2 u.p.e.a. nakłada na organ prowadzący egzekucję obowiązek wykorzystania środka, który byłby najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Na gruncie przedmiotowej sprawy zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ mógł w istocie wybrać pomiędzy nałożeniem grzywny w celu przymuszenia a wykonaniem zastępczym. W konsekwencji dla ustalenia, który ze środków powinien zostać zastosowany należało ustalić jak uciążliwy byłby każdy z tych środków przy egzekucji konkretnego obowiązku. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy organ trafnie przyjął, iż środkiem mniej uciążliwym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Należy podkreślić, iż wybór wykonania zastępczego prowadziłby do nieodwracalnego obciążenia skarżących kosztami rozbiórki ogrodzenia. Tymczasem w przypadku grzywny w celu przymuszenia art. 125-126 u.p.e.a. przewidują możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w wypadku wykonania zobowiązania. Oznacza to, iż zobowiązany, który wykona swoje zobowiązanie przed uiszczeniem grzywny w istocie nie ponosi żadnych ujemnych konsekwencji postępowania egzekucyjnego, natomiast w wypadku realizacji zobowiązania po uiszczeniu grzywny istnieje możliwość odzyskania 75% lub nawet całości uiszczonej kwoty. W związku z powyższym należy przyjąć, iż istnienie możliwości uniknięcia negatywnych konsekwencji wynikających z nałożenia grzywny sprawia, iż środek ten zasadniczo cechuje się niską dotkliwością. W rezultacie Sąd podziela zapatrywanie organu również w kwestii wyboru środka egzekucyjnego. Pozostałe zarzuty strony skarżącej również nie zasługują na uwzględnienie. Sam pełnomocnik strony skarżącej zasadnie pisze, że "skarżący zdają sobie sprawę, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym." Kwestie związane z prowadzonymi obecnie postępowaniami administracyjnymi i cywilnoprawnymi zmierzającymi do ustalenia rzeczywistego i zgodnego z prawem przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] będą miały znaczenie na przyszłość (od momentu wydania ostatecznej decyzji lub uprawomocnienia się orzeczeń sądów powszechnych), ale nie mają żadnego znaczenia dla kwestii wykonania istniejącego, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, z mocy decyzji administracyjnej obowiązku. Podkreślić także należy, że zaskarżone postanowienie spełniło swoją funkcję tj. doprowadziło do wykonania nałożonego na L.R., oraz J.R. obowiązku. Jak wynika bowiem z informacji udzielonej na rozprawie w dniu 13.06.2013r. przez pełnomocnika skarżących "obowiązek rozbiórkowy został wykonany i złożony został wniosek o umorzenia grzywny." Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.