II SA/Kr 388/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski ,,(spr.)" Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. M.R.- K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. M.R.- K. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 stycznia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, po rozpoznaniu odwołania K. M. R.-K. od wydanej przez Prezydenta Miasta K. decyzji Nr [...] z dnia 20 września 2017 r., w której orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...], [...],[...], [...] obr. jw., przy ul. [...] w K." – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 20 września 2017 r. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr [...] z dnia 20 września 2017 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...], [...], [...], [...] obr. jw., przy ul. [...] w K.. Decyzja ta została doręczona K. M. R.-K., na ręce ustanowionego pełnomocnika do doręczeń E. S., w dniu 7 października 2017 r., co zostało potwierdzone urzędowym drukiem potwierdzenia odbioru, na którym uwidoczniono datę odbioru decyzji oraz potwierdzenie jej odbioru poświadczone podpisem odbiorcy. W dniu 20 października 2017 r. strona nadała w N. za pośrednictwem [...] odwołanie od przedmiotowej decyzji. Przesyłka została przekazana Poczcie Polskiej w dniu 24 października 2017 r. W dniu 26 października 2017 r. przesyłka została doręczona do punktu obsługi mieszkańców Urzędu Miasta K.. W dniu 11 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że kwestionowana decyzja została doręczona, zgodnie z adnotacją zawartą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji, pod podany przez K. M. R.-K. adres do doręczeń w dniu 7 października 2017 r. (sobota), fakt zaś jej odbioru potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji przez E. S.. W związku z tym wskazana data decyduje o rozpoczęciu względem strony biegu terminu do wniesienia odwołania. Z kolei, jeśli chodzi o datę złożenia odwołania, nie budzi wątpliwości, że strona nadała środek zaskarżenia w N. za pośrednictwem [...] w dniu 20 października 2017 r., a przesyłka została przekazana Poczcie Polskiej w dniu 24 października 2017 r. W konsekwencji 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania na decyzję, ustanowiony w ww. przepisie art. 129 § 2 k.p.a., nie został dotrzymany. Ostatnim dniem, w którym dopuszczalne było złożenie odwołania przez K. M. R.-K., był dzień 23 października 2017 r. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. , sygn. akt I OPS 1/11, sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., a zatem upływ terminu do wniesienia odwołania nastąpił w dniu 23 października 2017 r. (poniedziałek). W świetle art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dla zachowania terminu konieczne jest nadanie pisma przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Na gruncie regulacji zawartej w art. 57 k.p.a. dzień nadania pisma przed upływem terminu w placówce pocztowej zagranicznego operatora (w tym w placówce pocztowej operatora świadczącego usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej) lub w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego, ale niemającego statusu operatora wyznaczonego, nie jest równoznaczne z zachowaniem terminu. Zgodnie z poglądem doktryny i orzecznictwa, zaakceptowanym przez Kolegium, dla zachowania ustawowego terminu konieczne jest, aby pismo nadane za granicą zostało przed upływem terminu przekazane polskiej placówce pocztowej, bowiem o zachowaniu terminu dokonania czynności decyduje nie data nadania pisma za granicą, ale data jego przekazania polskiemu urzędowi pocztowemu (J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, 1948, s. 117; postanowienie SN z dnia 12 maja 1978 r., IV CR 130/78, OSPiKA 1979, z. 4, poz. 76; podobnie w wyroku NSA z dnia 26 września 2008 r., 11 OSK 1101/07, ONSAiWSA 2009, nr 3, poz. 54, OSP 2009, z. 6, poz. 64). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż odwołanie zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 24 października 2017 r., a zatem po upływie 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, który upłynął w dniu 23 października 2017 r. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. K. M. R.-K. złożyła na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca stwierdziła, iż akta są niekompletne, brakuje w nich dokumentacji maila skarżącej do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 20 października 2017 r., zawierającego w załączniku dokument pdf z podpisanym odwołaniem od decyzji NR [...] – co poświadcza, iż odwołanie dotarło do urzędu w terminie. W ocenie skarżącej, jeżeli urząd uważał odwołanie wysłane drogą mailową za niekompletne, powinien się ze skarżącą skontaktować w celu uzupełnienia braków, a nic takiego nie nastąpiło. Skarżąca zaznaczyła, iż z urzędem w tej formie już poprzednio korespondowała. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 57 § 5 pkt.1 k.p.a. postanowienie z dnia 11 stycznia jest bezpodstawne, ponieważ wysyłając odwołanie mailem nie uchybiła 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania; jedynie urząd wykazał się niedokładnością w gromadzeniu dokumentacji. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na brak pouczenia o treści art. 57 k.p.a., a nadto zaprezentowała pogląd, że zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. w postępowaniu stwarza sytuacje paradoksalną – strony, które korespondują na terenie Unii Europejskiej mają krótszy czas na odwołanie niż strony korespondujące na terenie Polski. Stwarza to sytuacje nierównego traktowania podmiotów postępowania, które jest niedopuszczalne. Obowiązkiem urzędu jest takie prowadzenie postępowania, aby wszystkie strony mogły na tych samych prawach i warunkach uczestniczyć w tym postępowaniu. Skarżąca wskazała też, że jeżeli soboty są ustawowo dniem wolnym od pracy to ostatni dzień na doręczenie korespondencji to dzień 25 października. Do skargi skarżąca załączyła wydruk wiadomości email z dnia 20 października 2017 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ wskazał, że nadanie przedmiotowej korespondencji za pośrednictwem poczty elektronicznej nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 57 § 5 ust. 1 k.p.a. Odwołanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). W razie wniesienia podania przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, podanie opatrzone musi być bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym lub profilu zaufania ePUAP. W powyższej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione drogą elektroniczną w formie wiadomości e-mail, która nie spełnia tych wymogów. Odwołująca nie opatrzyła bowiem odwołania bezpiecznym podpisem elektronicznym i nie skorzystała z profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji publicznej, dlatego też odwołanie wniesione w ten sposób nie wywołuje skutków prawnych. Organ zaznaczył też, że skarżąca została pouczona o treści art. 40 § 4 k.p.a. i wobec ustanowienia pełnomocnika nie było podstaw do pouczenia strony dodatkowo o treści art. 57 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie dwóch kwestii związanych z wykładnią art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."). Pierwsza sprowadza się do pytania, czy zasadne jest przyjęcie, że termin uważa się za zachowany nie tylko w przypadku, gdy przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (jak wyraźnie stanowi pkt 2), ale także w przypadku, gdy przed jego upływem pismo zostało nadane w zagranicznej placówce pocztowej, w szczególności w innym państwie Unii Europejskiej. Druga zaś kwestia dotyczy kwalifikacji i znaczenia – z punktu widzenia zachowania terminu – korespondencji wysłanej "zwykłym" mailem, bez zachowania wymogów określonych w art. 63 § 3a k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niemal powszechnie przyjmuje się – i Sąd to stanowisko podziela – że na gruncie regulacji zawartej w art. 57 dzień nadania pisma przed upływem terminu w placówce pocztowej zagranicznego operatora (w tym w placówce pocztowej operatora świadczącego usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej) lub w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego, ale niemającego statusu operatora wyznaczonego – nie ma znaczenia dla zachowania terminu (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 386). Stanowisko to dalej różnicuje się w ten sposób, że wedle niektórych orzeczeń i wypowiedzi komentatorów, w razie nadania przez stronę pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym, liczy się data przekazania przesyłki polskiemu operatorowi wyznaczonemu, a wedle innych – nawet takie podejście jest nieuprawnione, bowiem przez "nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego" należy rozumieć wyłącznie sytuację przyjęcia przesyłki do przemieszczenia i doręczenia w placówce tego operatora, znajdującej się na terytorium Polski, w ramach zawartej z tym operatorem umowy o świadczenie usług pocztowych; nie jest natomiast "nadaniem" wymiana przesyłek między administracją pocztową innego państwa, w którym przesyłka została przyjęta do przemieszczenia i doręczenia, a polską administracją pocztową (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., II FSK 1497/10, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2018 r., I SA/Gd 1592/17, LEX nr 2469854; A Golęba, tamże, s. 387). Sąd – inaczej niż Samorządowe Kolegium Odwoławcze – skłania się do tego ostatniego poglądu, niemniej jednak w niniejszej sprawie, skoro przekazanie nadanej w zagranicznym urzędzie pocztowym przesyłki polskiemu operatorowi wyznaczonemu nastąpiło już po terminie, nie ma to znaczenia. W każdym razie, zdaniem Sądu, samo nadanie przesyłki w zagranicznym urzędzie pocztowym de lege lata nie może być uznane za równoważne w skutkach z jej nadaniem w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Argumentacja skarżącej wskazująca na – zdaniem skarżącej – nierówne traktowanie stron jawi się jako nieprzekonująca. Wszak osoby przebywające w Polsce również muszą uwzględnić wymogi z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. (a w szczególności nie mogą nadać przesyłki u dowolnie wybranego operatora); z kolei osoby przebywające za granicą mają możliwość złożenia pisma ze skutkiem prawnym w polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organom administracji nie można też zarzucić naruszenia obowiązków informacyjnych; poza tym – hipotetycznie rzecz ujmując – takie naruszenie mogłoby być ewentualnie rozważane jako okoliczność relewantna z punktu widzenia podstaw do przywrócenia terminu, a nie oceny jego zachowania. Gdy idzie o drugą z zasygnalizowanych wyżej kwestii, Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że podanie (w tym odwołanie) przesłane drogą e-mail należy traktować jako wniesione na piśmie do organu, które zawiera jednak brak formalny, bowiem nie jest opatrzone podpisem wnoszącego (art. 63 § 3 k.p.a.). Brak ten podlega uzupełnieniu na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skutek prawny złożenia dotkniętego brakiem formalnym podania następuje w dniu, w którym wiadomość elektroniczna została wprowadzona do systemu teleinformatycznego organu (zob. argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., I OSK 203/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W niniejszej sprawie, na obecnym jej etapie, problem usunięcia braku formalnego odwołania już nie istnieje, ponieważ skarżąca bez wezwania przesłała również odwołanie z własnoręcznym podpisem. Pozostaje natomiast do wyjaśnienia, czy i – jeżeli tak – w jakiej dacie wiadomość (mail), na którą powołuje się skarżąca została wprowadzona do systemu teleinformatycznego organu. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i sprawia, że zaskarżone postanowienie należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. Ustosunkowując się do skargi, trzeba jeszcze dodać, że w okolicznościach sprawy supozycja skarżącej, jakoby termin do wniesienia odwołania – z uwagi na soboty jako dni wolne od pracy – miał upływać dopiero w dniu 25 października 2017 r. nie znajduje uzasadnienia. Ustalenia organu co do tego, że termin ten upływał z dniem 23 października 2017 r., są prawidłowe. W ponownym postępowaniu w sprawie organ zobowiązany będzie poczynić ustalenia pozwalające stwierdzić, czy i – jeżeli tak – w jakiej dacie wiadomość (mail), na którą powołuje się skarżąca została wprowadzona do systemu teleinformatycznego organu – a następnie, z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku, ocenić, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany. Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona na rzecz skarżącej kwota [...]zł obejmuje uiszczony wpis od skargi.