II SA/Kr 389/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 sierpnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski ( spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi A. M.-D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia [...] stycznia 2004r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w gminie M. - skargę oddala - II SA/Kr 389/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta I Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] przystąpiono do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta M. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003r. do 15 września 2003r. Pismem z dnia 10.09.2003r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej w dniu 10.09.2003 r. zarzut do powyższego projektu wniosła A. M. – D., zam. ul. K. w M. W piśmie tym zawarła ona stwierdzenie, że nie wyraża zgody na proponowane przedsięwzięcia na jej działce nr "1" i związane z tym projektem zmniejszenie obszaru działki o 30 m licząc od nasypu kolejowego. Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. uchwałą z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] nie uwzględniła powyższego zarzutu, ujętego pod nr 37. W uzasadnieniu tej uchwały zawartym w załączniku nr 2 napisano, że zarzut dotyczy zajęcia części działki pod projektowaną drogę wojewódzką klasy G (relacji K. –M.- K./L. - przejście graniczne). Przełożenie trasy tej drogi w obrębie miasta M. jest przewidziane w uchwalonym w ostatnim czasie planie zagospodarowania przestrzennego województwa małopolskiego. Obecny przebieg drogi przelotowej jest bowiem nieprawidłowy i wyznaczenie nowego jej przebiegu jest niezbędne zarówno z punktu widzenia prawidłowej obsługi ruchu przelotowego, który obecnie włącza się w wąskie ulice śródmieścia M., jak i z punku widzenia miasta i jego mieszkańców. W toku sporządzania planu rozpatrywano i analizowano różne warianty prowadzenia omawianej drogi. W wyniku tych analiz zdecydowano się na trasę prowadzoną wzdłuż istniejącej linii kolejowej w południowej części obszaru miasta odchodzącej od kolei i prowadzonej powyżej projektowanych tam zespołów zabudowy mieszkaniowej. W części przebiegu przy linii kolejowej, droga jest prowadzona w strefie ochronnej kolei, w której obowiązuje zakaz zabudowy w szerokości 40 m. Prowadzenie obu tras komunikacji przelotowej (drogowej i kolejowej, również w przyszłości mającej być zmodernizowaną) obok siebie jest najkorzystniejszym możliwym rozwiązaniem. Powoduje utratę stosunkowo niewielkiej powierzchni terenu, przy czym teren ten jako położony w strefie ochronnej kolei jest objęty zakazem zabudowy. Realizacja drogi na tej trasie będzie stosunkowo mało kosztowna, gdyż nie występują tu bowiem istotne trudności techniczne. Zaletą przyjętego rozwiązania jest również uwolnienie pozostałego obszaru miasta od uciążliwego, szybkiego ruchu oraz ochrony centrum miasta przy poprawie warunków w zakresie jego funkcji mieszkaniowych, turystycznych, wypoczynkowych i uzdrowiskowych. Nadto wskazano, iż pod drogę zajęta będzie tylko część działki nr "1" i to ta, która ze względu na strefę ochronną kolei nie może być wykorzystana do zabudowy. Tak było również w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego. Pozostała część działki położona jest w obrębie terenów budowlanych i w stosunku do ustaleń dotychczasowego planu, nie nastąpiło ich naruszenie. "Wytrasowanie nowego przebiegu drogi nie ma wpływu na zwiększenie ruchu, generowanego czynnikami zewnętrznymi, lecz będzie miało wpływ na zmniejszenie uciążliwości tego ruchu, dzięki wyprowadzeniu go z miejskich ulic, na obrzeże terenów mieszkaniowych. Zajęcie terenu pod drogę klasy G, narusza wprawdzie interes prawny właściciela, lecz nie stanowi to nadużycia władztwa planistycznego gminy. Wskazano, że takie rozstrzygnięcie jest oparte o przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także o przepisy wykonawcze do ustawy o drogach publicznych. Zaznaczono także, że tereny przejmowane pod drogi publiczne będą podlegały wykupieniu od ich właścicieli. W dniu 1 marca 2004r. wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy skarga A. M. – D. na powyższą uchwałę adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. A. M. – D. (zwana dalej skarżącą) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako niezgodnej z prawem, w szczególności naruszającej art. 21 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podała, iż projekt planu przewiduje wywłaszczenie prawie 3/4 części działki nr "1". "Zgodnie z nowym planem pod potrzeby wybudowania nowej drogi tworzy się pas ok. 40 m. Droga przebiegająca przez M., którą ma zastąpić nowa droga ma szerokość 10 m. Odcinek nowy, stanowiący objazd, będzie miał ok. l km długości. Oczywistym jest zatem, że na odcinku tego jednego kilometra bezcelowym jest tworzenie szerokiej wielopasmowej jezdni, drogi szybkiego ruchu itp., skoro szerokość ta byłaby zachowana wyłącznie na tym krótkim odcinku. Pozostałe części przedmiotowej drogi nie mają perspektywy na ich poszerzenie lub przebudowanie. Oczywistym jest zatem, że Rada Miasta nie zamierza wybudować drogi szerszej niż 10 m. Nawet przyjmując, iż droga ta będzie zaopatrzona w dodatkową infrastrukturę typu chodnik, ścieżka rowerowa, nie przekroczy ona z pewnością 15 m." Dlatego skarżąca uważa, iż Rada Miasta przeznacza pod wywłaszczenie znacznie większe tereny niż są rzeczywiście potrzebne do wybudowania drogi, a pozostały teren Gmina będzie mogła w przyszłości przeznaczyć na dowolne cele. Zgodnie z brzmieniem art. 21 Konstytucji RP należy porównać i wyważyć interesy dwóch stron właściciela, który ma prawo do ochrony swojej własności oraz społeczności, która zyska na wybudowaniu drogi. Skarżąca uważa, że "interes publiczny mógłby być zaspokojony także w inny sposób, bowiem nową drogę można przeprowadzić także przez inne tereny. Nawet jednak gdyby nie było to możliwe, to żaden interes publiczny nie uzasadnia wywłaszczenia mojej działki w takim rozmiarze, jak przewiduje to plan projektu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu odrzucenia protestu nie wskazano dlaczego wariant przyjęty w planie zagospodarowania przestrzennego uznano za najlepszy, skoro istnieje wiele innych wariantów, w szczególności możliwość przeprowadzenia obwodnicy po drugiej stronie rzeki M. W zaskarżonej uchwale widać wyraźny prymat interesu publicznego. (...) Natomiast poza rozważaniami pozostała sprawa słusznego interesu obywatela, o którym stanowi art.7 in fine kodeksu postępowania administracyjnego." Skarżąca stwierdza, że rozumie potrzeby rozwoju miasta i dostosowania gospodarki przestrzennej, nie godzi się tylko na pominięcie jej interesu faktycznego i prawnego. Tym bardziej, że podejrzewa, iż zajęty teren nie będzie wykorzystany na planowany pas drogi, a część przejętej lecz niezagospodarowanej działki zostanie przez gminę sprzedana na dowolne cele i na te działania gminy nie będzie już miała ona żadnych możliwości prawnego oddziaływania w ochronie swojego interesu. Również przepis art.112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na organy obowiązek ochrony interesu indywidualnego. "Pozbawienie mnie prawa władania nieruchomością nie jest jedynym sposobem realizacji interesu publicznego - budowy nowej drogi. A nawet gdyby przeznaczenie drogi w tym miejscu było w interesie publicznym, to i tak nie znajduje uzasadnienia pozbawienie mnie w tak szerokim zakresie." W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina M. wniosła o jej oddalenie, powtarzając swoją poprzednią argumentację. Na rozprawie w dniu 31.08.2005r. pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nie istnieje potrzeba rezerwowania dla projektowanej drogi pasa, aż o szerokości 40 m. Ponadto z projektu planu zagospodarowania terenu wynika, iż wywłaszczeniu ma podlegać 2/3 działki skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po pierwsze proces planistyczny składa się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służą odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodzi do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organu gminy mają prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowi wyraz stanowiska organów Gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie może jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (mamy tu jeszcze do czynienia z projektem planu, a nie z gotowym planem), ale jej przedmiotem może być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Następnie dopiero dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o przyjęciu planu zagospodarowania przestrzennego podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Dz.U. nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłaszane zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działają dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W szczególności wyjaśniono dokładnie zasady lokalizowania projektowanej drogi wojewódzkiej klasy G (relacja K. - M. - L. - przejście graniczne). W tym kontekście wskazać jedynie należy, iż zgodnie z obowiązującym stanem normatywnym i wbrew twierdzeniom skarżącej, że szerokość projektowanej drogi wojewódzkiej nie przekroczy 15 m, to najmniejsza szerokość drogi klasy G (a taką ma być projektowana droga wojewódzka) w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym wynosić ma 25 m, a dwujezdniowym od 35 do 45 m (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zauważyć także należy, iż tak w zarzucie, jak i przede wszystkim w skardze do sądu administracyjnego skarżąca podnosiła przede wszystkim kwestie związane z wywłaszczeniem części jej działki nr "1" (w skardze mowa jest o 3/4 powierzchni działki, a na rozprawie wskazano, iż chodzi 2/3 powierzchni działki). Tymczasem uchwała o odrzuceniu zarzutu nikogo nie wywłaszcza (nie odbiera lub nie ogranicza prawa własności nieruchomości), ani też nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania zmierzającego do wywłaszczenia. Zatem cała argumentacja skarżącej w tym zakresie jest chybiona. O tym czy w ogóle i w jakim zakresie działka skarżącej (jej część) będzie podlegać wywłaszczeniu (zostanie wszczęta odpowiednia procedura) będzie można jednoznacznie stwierdzić dopiero na etapie technicznego projektowania planowanej inwestycji i postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Inwestycja taka lokalizowana będzie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz takiego planu w przedmiotowej sprawie jeszcze nie ma. Jest jedynie uchwała o odrzuceniu zarzutów skarżącej, a nie uchwała o przyjęciu (uchwaleniu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak więc wskazano wyżej nie sposób mówić na obecnym etapie o konkretnych rozwiązaniach planu wiążących (ograniczających prawa) skarżąca, gdyż takiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma. Równie bezpodstawne są zarzuty skarżącej, iż dokonane zostanie wywłaszczenie w nadmiernym zakresie, a pozyskane w ten sposób grunty zostaną przeznaczone Gmina przeznaczy w przyszłości na dowolne cele. Zgodnie bowiem z obowiązującym stanem prawnym wywłaszczone grunty przeznaczyć można wyłącznie na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, w przeciwnym razie następuje zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 i 137 i nast. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz.U. z 2004r. nr 261,poz.2603). W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).