II SA/Kr 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Ewa Rynczak Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia terenu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz I.J. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 października 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) – odmówił wydania nakazu Z. G. właścicielowi działki nr [..] obr. [...], S. i Z. G., współwłaścicielom działki nr [...] obr. jw. B. G. i Z. G. współwłaścicielom działek nr [...], [...], [...] obr. j w. oraz "A" Spółka z o.o. właścicielowi działek nr [...], [...] obr. jw. przywrócenia terenu w/w działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu organ wskazał, że dla działek nr [...], [...], [...] została wydana decyzja z dnia 10 czerwca 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia: "budowa budynku pawilonu handlowo usługowego wraz z infrastrukturą, stacją transformatorową z parkingami...", a na terenie w/w działek prowadzono docelową niwelacje oraz nawiezienie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 1 czerwca 2011 r. wyjaśnił, że nawieziona ziemia nie stanowi budowli w rozumieniu prawa budowlanego, a jej zwożenia nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nie posiada kompetencji do ingerowania w sprawę nawożenia ziemi na działkę inwestora. Podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 14 marca 2011 r., w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o odpadach stwierdzono, że na terenie w/w działek znajdowały się masy ziemne w formie rozplantowanej. Tren działek był płaski, nie przekraczał on znacząco poziomu ulicy [...] (różnice w wysokościach mogły się wahać w granicach ok. 0,5 m). Podczas oględzin przeprowadzonych z kolei w dniu 17 sierpnia 2011 r. stan wysokościowy tego terenu nie zmienił się, w stosunku do stanu z dnia 14 marca 2011. Stwierdzono istnienie studzienki kanalizacyjnej działce nr [...] w rejonie ul. [...] naprzeciwko posesji nr [...], której wysokość jest zgodna z wysokością tego terenu. Na w/w działkach stwierdzono istnienie rowów odwadniających. Działki nr [...] i [...] stanowiące własność firmy "A" spółka z o.o. obecnie są niezagospodarowane, porośnięte wysoką roślinnością. Teren tych działek jest nieregularny, w dniu oględzin stwierdzono na działkach zastoiska wody. Przedstawicielka firmy "A’ Spółka z o.o. E. N. oświadczyła, że firma posiada prawomocne pozwolenie na budowę sieci kanalizacji opadowej odprowadzającej wody opadowe z terenu zespołu [...] domów mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...]. Ponadto E. N. oświadczyła, że podczas powodzi w 2010 r. nie nastąpiło zalanie terenu inwestycji firmy "A’ Spółka z o.o., podniósł się natomiast poziom wód gruntowych. Dalej organ wskazał, że I. J. oświadczył, iż w związku z nadsypaniem mas ziemnych i niwelacją terenu w kierunku ul. [...] nadmiar wód opadowych spływa na ul. [...] i gromadzi się w kratkach burzowych. Ponadto dodał, że nadmiar wód zalewa przepompownię ścieków zlokalizowaną przy ul. [...]. Wskutek tego przepompownia przestaje działać i woda deszczowa wraz z fekaliami, poprzez studzienki kanalizacyjne, zalewa posesje wnioskodawców. Wnioskodawcy oświadczyli także, że przy gwałtownych, intensywnych i ciągłych opadach deszczu ich działki są zalewane od ulicy [...], natomiast przy normalnych opadach deszczu działki nie są zalewane, od strony ul. [...]. I. J. oświadczyła, że problem związany z zalewaniem działek nasilił się po powodzi na przełomie maja i czerwca 2010 r. oraz po nadsypaniu działek po drugiej stronie ulicy. Wnioskodawczyni dodała, że nadsypanie przedmiotowych działek nastąpiło po wspomnianej powodzi, nie potrafiła jednak określić czy nadsypywanie miało miejsce wcześniej, gdyż tu nie mieszkała. Dalej organ wskazał, że załączone do wniosków z dnia 17 lutego 2011 r. zdjęcia obrazujące zalanie znacznego obszaru przy ul. [...], w tym posesji wnioskodawców, wykonane zostały w maju 2010 r: w okresie powodzi. Podsumowując organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że nie doszło do zmiany stanu wód lub ukierunkowania odpływu wód opadowych z terenu działek nr [...], [...], [...], [...]. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie została naruszona norma prawna, tj. art. 29 ustawy Prawo wodne. Organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przy tym przeprowadzenia specjalistycznych badań technicznych, przy pomocy środków którymi organ nie dysponuje, co wiązałoby się z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Sprawę analizował pracownik, który posiada wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej i tym samym dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, niedostępnymi przeciętnie wykształconemu człowiekowi. Od tej decyzji odwołanie złożyła I. J. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że postępowanie dowodowe nie doprowadziło do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności nie został uwzględniony materiał fotograficzny przedstawiający zalane działki wnioskodawców w czasie powodzi w maju 2010 r., bowiem zdaniem organu zalewanie przedmiotowego terenu nastąpiło w sytuacji ekstremalnej, co uzasadnia odmowę uznania dowodu. W ocenie odwołującej sytuację nagłych i intensywnych opadów, które ze względu na zmiany klimatyczne pojawiają się coraz częściej trudno uznać za sytuacje ekstremalne i pominąć przy ocenie zagrożenia wynikającego ze zmiany stosunków wodnych po drugiej stronie ul. [...]. Odwołująca podniosła, że problem zalewania działek nasilił się po powodzi na przełomie maja i czerwca 2012 r. Ponadto zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" pod kątem zabudowy działek Państwa G. Wniosła o powołanie biegłego, który ustaliłby zmiany stosunków wodnych na wskazanych nieruchomościach. Decyzją z dnia 9 stycznia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych wizji lokalnych wynika, że nie zostały poczynione takie zmiany w ukształtowaniu terenu w/w działek, które skutkowałyby zmianą stosunków wodnych na gruncie. Przesłanką zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne jest natomiast ustalenie faktu naruszenia stosunków wodnych w wyniku dokonania nie kwestionowanych czynności ziemnych. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że nawiezienie mas ziemi na teren planowanej inwestycji przy ul. [...] w K. nie spowodowało zmian stosunków wodnych na tych działkach i w konsekwencji nie może być przyczyną potencjalnych szkód na działkach wnioskodawców. Szkoda musi być wyraźnie wykazana i udowodniona. Musi występować w określonych okolicznościach tzn. musi być związana ze zmianami stosunków wodnych na wskazanych gruntach a nie z wydarzeniami losowymi takimi jak powódź w maju 2010 r. Przedstawiciel Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. wyjaśnił, że zalewania terenu [...] m.in. ul. [...] związane jest z zamknięciem śluzy wałowej na rzece [...] w przypadku wysokiego stanu wód na [...]. Teren [...] staje się wówczas terenem bezodpływowym, uniemożliwiającym swobodny odpływ wód opadowych z rozpatrywanego terenu. A zatem należy się zgodzić z decyzją organu I instancji, że była to sytuacja wyjątkowa i pod względem przyczyny powstania szkody i pod względem rekompensaty za tą szkodę. Ponieważ nie zostało ustalone występowanie ani szkody, ani zmienionych stosunków wodnych na gruncie nie ma potrzeby zajmowania się związkiem przyczynowym. W ocenie Kolegium, przeprowadzone postępowanie dowodowe wskazało na brak występowania w analizowanej sprawie trzech niezbędnych elementów, które determinują możliwość zastosowania normy art. 29 Prawa wodnego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. J. zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 4 października 2011 r. pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zarzuciła także naruszenie art. 15 k.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polegające na rezygnacji z rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, art. 7 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady prawdy obiektywnej i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywatel do organów Państwa. Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie rozważył zasadności żadnego z zarzutów odwołania. Ponadto wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Powyższe wynika z rezygnacji przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skarżąca podniosła także, że w analizowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji oceniając zmianę stosunków wodnych oparły się w praktyce na wizualnej ocenie stanu nadsypanych nieruchomości i nieruchomości wnioskodawców w okresie, w którym nie występowały żadne opady atmosferyczne, i pominął rozważenie oświadczeń wnioskodawców o zalewaniu ich nieruchomości przy nagłych i obfitych opadach deszczowych. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddanie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą przywrócenia terenu do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że sąd podziela wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że wydanie decyzji odmawiającej wydania nakazu przywrócenia działek do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga od organów prowadzący postępowanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wiedza potoczna oraz ogólne wiadomości o zasadach rządzących stosunkami wodnymi na gruncie są często niewystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy okoliczności faktycznych sprawy. Ustalenie czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz i badań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564). Zdaniem sądu okoliczność, że przedmiotową sprawę analizował pracownik organu, który jak podano w decyzji organu I instancji, posiadał wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej nie może być uznana za wystarczającą do zaakceptowania poczynionych przez organ ustaleń, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest informacji potwierdzających posiadanie przez tego pracownika wiadomości specjalnych, a także brak jest jakichkolwiek materiałów wskazujących na to, że pracownik ten faktycznie poczynił w toku postępowania jakieś ustalenia. Twierdzenia skarżącej, że w związku z nadsypaniem mas ziemnych i niwelacją terenu nadmiar wód opadowych spływa na ul. [...] i gromadzi się w kratach burzowych oraz, że zalewa przepompownie ścieków, w konsekwencji czego woda deszczowa poprzez studzienki zalewa posesje skarżących nie zostały przez organ w sposób wystarczający zweryfikowane. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Tymczasem organ nie wskazał dlaczego nie uznał twierdzeń skarżącej za wiarygodne. W ocenie sądu również przeprowadzone oględziny nie pozwalają na poczynienie prawidłowych ustaleń w wymaganym przez prawo zakresie, tym bardziej, że jak podaje skarżąca, a czego organ nie kwestionuje, oględziny te zostały przeprowadzone w bezdeszczowy dzień. Trudno przyjąć by w ten sposób organ mógł w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości ustalić, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak, to jaka była tego przyczyna i czy dokonane zmiany szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Oględziny przeprowadzone w bezdeszczowy dzień w sposób oczywisty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że do takiej zmiany stanu wody na gruncie nie doszło. Ponadto organ nie wyjaśnił w ogóle faktu, że w dniu oględzin na działkach nr [...], [...] stwierdzono zastoiska wody. Zgodnie z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W niniejsze sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do informacji zebranych przez organ I instancji. Nie odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił powstałych w związku z tym wątpliwości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, w którym nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności. Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi sądu, w szczególności te odnoszące się do postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.